【导读】近期，“四不两直”暗查暗访再次兴起。“四不两直”最初是2014年针对安全生产问题提出的，指的是不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待，直奔基层、直插现场。从本意来说，这一制度有利于上级了解基层治理真实情况，也可减轻基层干部的工作负担。今天，在大兴调查研究的背景下，这项制度备受重视，其运用又面临哪些问题？
本文指出，基层干部在言及上级政府部门的部分政策时，出现了“群体失语”现象，更值得重视的是，这种沉默行为已经从组织内部蔓延到组织外部。作者认为，基层干部在组织内沉默慎言，一是受组织权力等级影响，二是受部分领导干部“一言堂”作风影响，三是出于对个人职业发展的考虑，四是受干部本人工作经验和社会经验影响。另外，在当下特殊的变革适应期，由于风险和不确定性的上升，新的规则和利益调整机制尚未明确形成，保持沉默也成为干部本能的自我防御与避险选择。此外，一个值得关注的新变化是，干部们的组织外沉默现象也日益突出，一是因为组织内部压力的传导和外溢，传导到干部在与单位外部的其他干部、社会公众打交道甚至在社交网络之中的个人行为；二是互联网时代的社会环境发生变化，官员特殊身份在互联网和舆论中具有特殊敏感性；三是很多干部的对外沟通能力和危机应对能力不足，也是导致他们在组织外保持沉默的重要原因之一。
作者认为，应对这一趋势，一是要在干部选拔任用和考核等方面突出行为和绩效导向；二是要明确对干部提出的纪律要求的边界，防止无限上纲上线；三是制定和强化公务员的语言和行为规范，提高公务员对外沟通能力及必要的危机应对能力；最后，是建立和完善公务员的权利救济机制，作为鼓励干部讲真说、说实话的重要制度保障。
本文原载《人民论坛》2019年6月刊，原题为《如何看待基层干部的沉默慎言——组织内部和外部沉默的双重视角》，仅代表作者观点，供读者参考。
如何看待基层干部的沉默慎言
——组织内部和外部沉默的双重视角
刘 昕
当前，一些在职干部在公开场合不愿说真话、不想说实话、不敢说心里话，“这个话题我们就不谈了吧，不好说，说不好”。言及上级政府部门的部分政策，很多基层干部选择了回避，谨守“为官不言”原则，干部“群体失语”现象在基层抬头。一些基层干部不但在政府部门内部不愿过多发表个人看法或表明个人态度，而且在接受记者、研究人员的采访调查时，或在一般性的社会交往过程中也很谨慎，对涉及政府政策等方面的问题不愿过多发表意见。换言之，基层干部的沉默行为已经从组织内部蔓延到了组织外部。
基层干部在组织内沉默慎言，主要受领导者与组织、同事以及个人因素的影响
一是政府机构的组织性质和组织文化的影响。政府机构是一种典型的科层制结构，这种组织的性质和文化本身就非常强调权力等级，要求组织成员按照层级结构，听从上级的指示和命令，遵守严格制定的各项规章制度和工作程序办事。由于决策权和各种支配权事实上都掌握在上级手中，作为下级的公务员主要的任务就是服务和执行，因此，尊重、顺从上级的权威就成为组织的常态甚至要求，接受上级意见、服从集体意志的要求被不断强化和提倡，而压抑个人情绪和思想，尽量少发表自己的看法和意见也就很自然地成为一种根深蒂固的组织文化。此外，由于政府不像企业那样需要应对各种外部竞争，对组织内部的创造性和创新性的要求也远不如企业，各项大的规则往往具有长期稳定性，需要进行的革命性或颠覆性组织变革极少，这样就为基层公务员产生默许性沉默行为提供了环境和土壤。
二是部分领导干部工作作风的影响。除了政府部门的性质和文化影响之外，个别领导干部长期采取的专制、霸道或粗暴的工作作风，也对基层干部的沉默行为产生了一定的影响。有的领导干部为了树立个人权威，刻意制造一种“唯我独尊”或“只有我说了算”的局面，不仅在班子中大搞“一言堂”，而且对敢于提出反对意见甚至表达不满的干部群众，以隐蔽的甚至毫不掩饰的手段实施打击报复。事实上，在最近这些年纷纷落马的很多领导干部身上，我们都不难发现类似的“霸道官员”形象。在这样的一种组织氛围下，广大干部当然会尽可能地选择保持沉默，不敢表达与上级相悖的意见，以免使个人利益受到重大不利影响。
三是同事关系方面的考虑。各级干部对于同事关系的重视主要有两个方面的原因。一方面，政府工作中，流程性、程序性和事务性的工作居多，这种工作往往涉及面广、接口多，需要同事之间配合的地方很多，因此，如果一位干部与同事之间的关系不好，在很大程度上会影响工作的开展。另一方面，政府部门尤其是基层干部的工作，以事务性任务居多，因此，对个人的绩效进行准确评价和考核的难度很大，很难分出优劣，在这种情况下，在对干部的评价中，同事关系这种因素反而成为一个比较突出的标准。事实上，各级干部在谋求个人职业发展，尤其是争取获得晋升的过程中，同事关系会成为一个很重要的衡量因素。不仅上级领导或组织部门在选拔任用干部时，会对一位干部的同事关系或群众基础给予足够的重视，而且在干部日常和年终考核以及干部选拔任用过程中，也会采用民主测评的方式，因此，同事关系好坏会在很大程度上影响干部们的个人职业进步，这就使得广大干部在发表个人意见时会存在很多顾虑，担心个人提出的意见和建议会给同事造成直接或间接的不利影响，比如，无意中指出了他们的工作失误或责任心不强，增加了他们的工作量等。他们的另外一种担心还包括，可能会由于个人的表现太突出而给同事带来无形的压力，使他们感觉不舒服。如此种种，都会使很多干部在发表个人意见和看法时感到顾虑重重，最终尽可能地选择保持沉默。
四是干部个人的具体情况的影响。即干部在组织内的沉默行为除了与个性之间的关系较大之外，更多的可能与本人的工作经验和社会经验等有关。比如，一般情况下，有些新入职的年轻人由于对政府机构的工作氛围、组织文化和传统习惯不太了解，对自己的直言行为可能产生的后果还不是很清楚时，或者是在表现心切时，有时会公开发表个人看法或意见，但随着组织社会化程度的提高以及不断试错和适应之后，逐渐变得沉默。此外，相对而言，个性较强或性格比较耿直的干部可能更愿意表达自己的真实想法，但这种人在政府机构中往往会遭遇挫折，或者大家默认为另类，或者自己觉得不适应而离开政府部门。
总之，从管理学的角度来看，人的行为实际上就是追求个体目标或价值最大化的个人在一定的制度或环境约束下做出的选择。大部分干部之所以在组织内部选择保持沉默，不轻易发表不同意见，努力做到事不关己、高高挂起，以明哲保身为基本诉求，是因为沉默是最符合他们的利益最大化诉求的。如果敢于直言不会对干部个人在组织中的生存环境或职业发展产生不利影响，那么，敢说真话的人一定会多起来。退一步讲，即使敢于直言对个人没什么好处，甚至有损害，但说真话、说实话的结果确实是促进了组织的绩效改进或减少了组织的或社会可能遭受的损失，那么，可能仍然会有一部分干部愿意在一定程度上牺牲个人利益来换取组织利益。最可怕的局面就是，大家发现，说真话、讲实话的最终结果一方面会害自己，另一方面也不会对组织带来任何改变，这样，直言就是毫无价值和意义的。而很多干部之所以不愿意讲真话，除了对这种行为可能对自己产生的不利后果有极大的担心之外，还有一个很重要的原因，这就是，干部尤其是基层干部深处庞大的行政官僚体系的底层，对自己能够影响组织完全没有信心，或者不抱任何希望，因而懒得再做尝试。
此外，由于近年来，我国采取了强有力的反腐措施，惩处了一大批贪污腐败分子，重申了政治纪律，切实加强了对干部队伍的思想管理以及语言和行为约束。这对于净化政治风气，严肃法纪，改变干部作风，约束干部行为，规范干部队伍建设等都起到了极为积极的作用。只是，在短期范围内，自上而下的高压态势、密集出台的各项规定和要求、不断增强的绩效目标、密集处理违法乱纪或行为失当官员带来的现实冲击等诸多因素，可能使干部们感受到一定的压力和紧迫感，再加上一些地方层层加码，广大干部尤其是基层干部感受的压力和约束可能更为强烈。在这样一种特殊的变革适应期，很多人都处于心理和行为两个方面的重新调整和适应状态。在这种变革时期，由于风险和不确定性的上升，新的规则和利益调整机制尚未明确形成，于是人们很自然地会选择相对更为保守的做法，这就是先观察和体会，而不是轻易发表意见和采取行动，这实际上是人的一种本能的自我防御与避险选择。
组织内部压力的传导和互联网的影响使基层干部在组织外也日益沉默
如果说干部们在行政系统中的组织内沉默属于一种本来就很常见的现象的话，最近这些年，一个值得关注的新变化则是，干部们的组织外沉默现象也日益突出。所谓组织外沉默，我们将其界定为干部面对除本单位的领导和同事之外的其他人员时，对于很多问题也选择保持沉默，不轻易表明个人的态度和观点的现象。比如，在接受新闻采访、面对社会公众询问、参与上级组织的调查研究和考核评比时，甚至在一些非公开的朋友同学聚会等场合，也越来越不愿意触及较为敏感的或可能给自己带来麻烦的一些话题，努力表现出一副“别问我”“我不知道”的姿态。导致这种现象的原因可能包括以下几个方面：
首先是组织内部压力的传导和外溢。当前政府机构内部的纪律和规则要求更加严格，对干部们的思想和行为做出了明确的要求，同时还加大了对违反相关规定的干部的处罚力度，这些因素一方面强化了干部在本单位内部的沉默行为，同时也必然会传导到他们在与单位外部的其他干部、社会公众打交道甚至在社交网络之中的个人行为。不仅如此，纪检等部门还强化了对各级干部尤其是领导干部的八小时之外行为的规范和要求，个别地方还会逐级细化和不断加码，而一些干部也由于在单位外部或八小时之外的言行而受到轻重不同的处罚。这必然会使得基层干部即使是在组织外部的各种活动中，也更加注意个人言行是否有可能给自己带来麻烦，于是尽量不说或少说就成为一种必然的选择。
其次是互联网时代的社会环境发生了变化。互联网对干部们的组织外沉默行为产生了两个方面的影响。一方面，政府的很多事务本来就与公众的日常工作和生活有比较直接的联系，社会关注度高，而互联网的发展使得人们参与社会和政府相关事务的机会大大上升。很多在老百姓眼中很简单的事情，在政府内部却很复杂，涉及的流程、单位和人员甚至法律法规很多，很难马上给老百姓一个令人满意的答复。在这种情况下，如果政府官员在面对公众时直接表态或发表意见，很可能会把公众对政府管理中存在的一些问题的不满转化为对官员个人的批评甚至舆论审判。另一方面，在互联网特别是移动互联网时代，各种录像、录音工具和软件层出不穷，即使是政府官员在私下场合发表的一些个人看法，一旦被某些人以偷拍、偷录或转述等方式上传到互联网，尤其是被一些用心不良的个人、新闻媒体或出于商业目的进行炒作的自媒体等利用，以断章取义或刻意歪曲的手段引爆舆论，则会给官员带来很多麻烦。而一些政府主管部门在面对这种情况，为了尽快平息社会舆论，往往采取快速处罚官员的做法，使他们最终因言获罚。总之，政府官员这种特殊身份在互联网上和舆论中的特殊敏感性决定了，他们必然会担心因出言不慎而被组织外部的人利用后遭受不利影响，这是导致干部们在组织外部也愈发保持沉默的重要原因之一。
最后是很多干部的对外沟通能力和危机应对能力不足也是导致他们在组织外保持沉默的重要原因之一。当前情况下，很多人都是长期在政府部门工作，甚至从一毕业就做公务员，他们长期在体制内生活，熟悉的是体制内的规则、语言习惯和表达方式，思维方式相对固化，不大习惯从行政相对法人的角度上进行换位思考。因此，一旦面对政府外部的很多人和事情，尤其是面对一些突发事件或冲突性场合，面对公众或媒体的质疑和挑战时，往往缺乏应对的准备和足够的处理经验，甚至意识不到自己的政府官员这一特殊身份具有的敏感性，预见不到自己的语言和行为可能会给社会公众带来怎样的不良感受或产生怎样的负面社会影响。这种情况导致一部分干部在对外沟通或应对危机时，因为语言失当或无法控制个人情绪而语言偏激，最终给个人和组织带来不良影响。于是，一些干部在面对这些情况时，索性选择保持沉默，因为不说话总比说错话可能受到的不利影响更小。
完善干部选任机制，明确政治纪律要求的边界，强化公务员的语言和行为规范，让干部直言不讳、实话实说
第一，在干部选拔任用和考核等方面突出行为和绩效导向。在现有的干部选拔任用和考核方面，干部的个人实绩还是具有重要的决定作用。但不可否认，由于以“德、能、勤、绩、廉”为内容的民主测评以及民意考察等要求，实际上使得广大干部把相当一部分精力都放在了与上级和同事的人际关系维护方面。政府工作的性质决定了对干部个人的绩效进行考核，很难做到像企业那样准确和清晰，这样，人际关系的作用反而凸显出来。近些年来，随着《党政领导干部选拔任用工作条例》的不断修改与完善，这方面的问题已经得到了一定程度上的缓和，但人际关系的作用在一些部门依然存在。今后，政府应当进一步加强对干部的实际绩效的考核和行为考察，尤其是对公务员考核制度加以修订和完善，优化考核主体，同时强调考核内容的业绩导向。只有这样，才能使广大干部对于在组织内部表达个人的观点和看法时不至于瞻前顾后，顾虑重重。
第二，明确对干部提出的政治纪律要求的边界，防止无限上纲上线。作为中国政府的公务员，首先必须拥护中国共产党的领导，不能违背中央的重大路线、方针和政策，要自觉与党中央保持一致。但是，到底在什么样的问题上发表不当言论属于违反政治纪律，在什么样的问题上发表个人看法则属于专业技术或管理范畴的争论，这个边界亟需要厘清。否则，一旦干部们发表对于一些具体问题的看法或不同意见，很容易被别有用心的人，或者一些不愿意听到不同声音的领导干部简单地归于“妄议”的政治范畴，而这样的压力，让干部们确实无法承受。因此，在政府中，我们一方面必须要求广大干部坚持政治标准，严守政治纪律，另一方面，又不能滥用政治标准，要有明确的边界区分，只有这样，才能鼓励广大干部在政治合格的背景下讨论具体的专业技术问题或管理问题。
第三，制定和强化公务员的语言和行为规范，提高公务员队伍的公共关系和对外沟通能力以及必要的危机应对能力。广大干部之所以在组织内很多时候都选择保持沉默而不是发声，原因之一在于我国到目前为止，并没有制定和颁布较为细致的可遵循的公务员职业语言和行为规范，公务员在这方面受到的训练不足。由于我国的公务员尤其是广大基层公务员的整体职业化水平与当前社会的要求之间，还存在着较为明显的差距，因此，亟需尽快建立和完善公务员的职业语言和行为规范，尤其是加强公务员在各种场合对外沟通的相关知识和技能的培训，尽可能避免无意中因为语言选择和表达不当而给个人和政府带来负面影响，提高语言沟通的有效性，使广大干部尤其是与媒体和公众有较多工作接触和联系的干部具备对外沟通和应对危机事件的能力和自信。
第四，建立和完善公务员的权利救济机制，保护公务员的合法权益。所谓的公务员权利救济，就是指公务员不服行政机关依职权做出的人事处理决定或认为该决定侵害自身权益时，可以通过法定程序寻求救济。因此，有效的公务员权利救济机制也是鼓励他们讲真说、说实话的重要制度保障。目前，《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）尽管也从复核、申诉、控告、仲裁等几个方面提供了公务员权利救济的渠道，但总体而言，《公务员法》和行政法规更重视行政相对人的救济和对公务员义务的强调，对公务员权利救济尚未给予足够的重视，主要表现为公务员权利救济的制度规定缺乏统一性，救济的主体地位不高且缺乏独立性，救济程序缺乏严格性和透明性，此外，救济手段仅限于行政救济，缺乏真正有效的司法救济。在权利缺乏足够保障的情况下，广大干部对于自己因为如实表达个人看法和意见可能产生的后果必然存在极大的担忧。而建立完善公务员的权利救济机制，显然会为广大干部打破沉默，敢于说话提供一种有效的保护机制。特别需要强调的，政府要有合法、公平对待干部和维护干部合法权益的基本立场，尤其是在有些社会事件出现的情况下，不能简单地迎合所谓的“民意”，不问具体情况地从重处理干部。相反，政府一方面要直面社会舆论的压力，不回避矛盾，另一方面还要全面、客观地分析干部的日常行为表现和工作成绩，科学、合理地分析干部在特定情况下的反应和言行，准确地基于相关法律法规和正确的标准得出合理和适度的干部处理意见。
（作者系中国人民大学公共管理学院教授；来源：昆仑策网，转编自“观察者网”，原文刊于《人民论坛》2019年6月刊）
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