焦俊成：正确认知科学解读派驻机构职责定位的重要性

 

十九届中央纪委五次全会强调，推进省市县派驻机构设置和人员配备等工作，强化职责定位、规范履职内容，提升派驻监督效能；十九届中央纪委六次全会明确要求，要进一步加强纪委监委派出机关对派驻机构的领导，不断完善纪检监察法规制度体系。派驻监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，明确派驻机构职责定位,理顺与驻在单位关系,是切实发挥其监督作用的必然前提和基础条件。派驻机构的职责定位问题，是关系到派驻机构“受谁领导、对谁负责”的方向性问题，以及派驻监督作用能否有效发挥、纪检监察能否实现高质量发展的原则性问题，其重要性不言而喻。党内法规文件明确规定，派驻机构和驻在单位党组(党委)是监督与被监督的关系；最近出台的《中国共产党纪律检查委员会工作条例》，除重点强调派驻机构要加强对驻在单位（含综合监督单位）的监督外，还提出派驻机构要“协助驻在单位党组（党委）做好巡视巡察工作”。派驻机构的基本职责应该仍是监督，协助驻在单位党组（党委）做好巡视巡察，是为了支持和督促驻在单位党组（党委）更好地全面从严治党主体责任；派驻机构除去监督这个主责主业、以及协助做好巡视巡察工作外，不应承担任何属于驻在单位党组（党委）的具体业务和全面从严治党主体责任其他相关工作。正确认知、科学解读派驻机构的职责定位，对派驻机构有效开展监督的重要性，主要体现在以下几方面。

 

有利于派驻机构加强对“一把手”和领导班子监督。派驻机构加强对驻在部门一把手和领导班子监督，既是党章赋予的必须完成的工作任务，也是提高监督效能的策略和方法。因为只有通过抓住“关键少数”，才能教育引领绝大多数，才能促使区域内政治生态和工作作风尽快改变，才能起到事半功倍的效果。然而，过多强调派驻机构对驻在部门党组（党委）的协助职责，会在一定程度上极大削弱派驻机构的独立性和权威性，弱化对驻在单位“一把手”和领导班子的监督。派驻监督作为上级纪委对下级党组织进行监督的功能定位，天然确立了派驻纪检组对驻在部门“一把手”和领导班子监督的有利地位，极大地提振了派驻纪检监察干部敢于、善于、主动监督部门“一把手”和领导班子成员的信心和决心，极大地消除了派驻机构不敢监督、不愿监督、不会监督的问题。并且，这个问题越到基层效果越明显。如果过多强调派驻机构对驻在部门党组（党委）的协助职责，就会把派驻机构对“一把手”和领导班子的监督，从代表上级纪委对下级党组织监督的有利地位，降维为纪委对同级党委开展同级监督的不利地位，派驻机构对驻在部门“一把手”和领导班子监督的天然制度优势就将全部失去，甚至在具体工作实践中会将派驻机构又沦落成驻在单位的一个部门；派驻机构改革关于对“一把手”和领导班子的监督又将重新回到原点。独立性是反腐败机构的重要特征，《中国共产党纪律检查委员会工作条例》要求派驻机构“协助驻在单位党组（党委）做好巡视巡察工作”，并没有要求派驻机构像纪委对待同级党委一样做全方位的协助工作；因为全方位的协助，就等同于默认派驻机构又回到“双重领导”体制；独立性弱的派驻机构极易沦为“橡皮图章”，甚至是与被监督对象形成共谋。“一把手”监督是全面从严治党“最难啃的骨头”，强调派驻机构的独立性和权威性，非常有助于“一把手”监督在派驻监督区域率先“破局”；党中央和中央纪委国家监委之所以一再强调派驻机构“上对下”的监督定位，就是为了增强“派”的权威，就是为了给派驻机构对各级党政机关企事业单位所有公权力公职人员、尤其是部门“一把手”和领导班子的监督，从“有形全覆盖”变为“有效全监督”，提供必要的体制支撑和制度保障。所以说正确解读上级部门意图，科学认知派驻机构职责定位，是派驻机构加强对综合监督单位“一把手”和领导班子监督的首要条件。

 

有利于派驻纪检监察组加强对驻在部门重点问题的监督。派驻机构的首要任务，就是通过严格履行全面从严治党监督责任，督促驻在部门领导班子落实全面从严治党主体责任。派驻机构一般人员力量相对较少，面对的监察对象多、需要监督的层级多，监督任务非常繁重。如果再把力量分散，放到对党组（党委）的协助职责上面，就很难把监督重点聚焦到“重点人、重要事、关键环节”上。当前很多派驻机构还存在着监督抓不住重点、监督方式方法缺乏创新、监督附在表面沉不下去、监督效果不明显质量不高等问题。派驻监督要实现高质量发展，关键是发挥好派驻监督优势，“把权力制约和监督贯穿派驻监督的全过程、各方面，形成监督权对决策权、执行权的有效制约”。如果过多强调派驻机构的协助职责，就等同于捆住了派驻纪检组的手脚，派驻机构的监督工作就会受到驻在部门党组（党委）干预，以协助为由，要求派驻机构去更多完成应由党组完成的主体责任，而造成派驻机构监督责任的荒废、聚焦监督重点的乏力。如山东省威海市文登区纪委监委在围绕发挥派驻监督严肃性、协同性、有效性进行督导调研时发现，部分派驻机构对驻在部门的监督，大多停留在参加党组班子会议上，对要害部门、重点岗位的权力运行和关键环节的监督浮在表面，缺乏深度。个别派驻机构对驻在部门权力运行重点环节和重要风险点认识不清、把握不准，导致监督手段刚性不足，防控措施跟进不够，执纪问责执行不力，等等。

 

有利于派驻纪检监察组长强化担当意识履行监督职责。火车跑得快，全靠车头带，“纪检组长作为派驻机构的领导者和统筹者，对派驻机构作用发挥具有至关重要的作用。”派驻纪检监察组长与被监督单位“一把手”和领导班子成员是监督与被监督关系，担任驻在部门党组（党委）成员，不参与驻在部门分工,是为了便于开展监督，更好地履行监督职责。如果过多强调派驻机构的协调职责，就会使派驻纪检监察组长混淆“监督”与“被监督”关系，从“监督者”变成单纯的“党组成员”角色。派驻纪检监察组长如果在“受谁领导、对谁负责”问题上定位不准，过多参与驻在部门业务工作，就会既当“裁判员”又做“运动员”，导致监督底气不足、派驻监督作用大打折扣。如四川省甘孜藏族自治州对综合派驻改革调研时发现，有的派驻纪检监察组组长作为驻在部门班子成员，虽然在分工上未分管其他工作，但碍于情面“专职不专、越俎代庖”的情况比较普遍，85%以上的纪检监察组组长或多或少地承担了纪检监察以外的工作；云南省保山市隆阳区纪委监委对派驻纪检监察机构日常监督情况进行专题调研发现，部分派驻纪检监察组长找不准角色定位，在受谁领导、为谁负责的问题上认知浅薄，遇到情况向驻在部门领导请示汇报多，主动向纪委监委请示报告工作少，有的甚至与驻在部门搞“命运共同体”，影响了“派”的权威，等等。这些例子充分说明，派驻机构要想发挥好监督作用，派驻纪检监察组长就要首先认清自己的职责定位，认清自己的领导部门，否则就会和被监督单位搞无原则的一团和气，从而丧失斗争精神，派驻机构的监督作用也将无从谈起。

 

有利于克服一些派驻干部“派”的意识不强的问题。由于派驻机构分散在不同单位，工作中与纪委监委机关以及其他派驻机构联系相对较少，容易造成封闭式运转；派驻干部的工作圈子、人际交往多在驻在部门，容易给自己留后手、留退路，在监督工作中当老好人、当甩手掌柜，监督起来缩手缩脚、畏首畏尾；有的派驻人员过去长期在驻在单位工作，习惯站在驻在单位立场上看问题，思维定势、行为习惯根深蒂固，工作上向驻在部门领导请示汇报多，向纪委监委请示报告少。如河南省濮阳市纪委监委对派驻监督工作情况进行调研时发现，有的派驻纪检监察组改革后派驻监督角色转变不到位，没有完全实现“三转”，对新形势下监督内容还不清楚，工作思路还不明确；云南省昌宁县纪委监委围绕进一步发挥派驻监督“探头”作用进行专题调研，发现一些派驻干部对被监督部门的职能职责和人员情况掌握不清楚，对被监督部门的廉政风险点掌握不全面，甚至被相关单位牵着鼻子走;云南省昆明市纪委监委研究室在调研时发现，有的派驻机构负责人政治站位不高，开展工作抹不开面子，对发现的问题“软处理”；等等。由此可见，科学认知、正确理解派驻机构的职责定位，对于校正派驻机构人员的工作导向非常重要，强调派驻机构的独立性，淡化派驻机构的协助职责，有利于强化派驻人员身份意识，增强作为纪委监委一份子的责任感和自豪感，从而强化监督意识和提高政治站位意识。

 

有利于克服一些驻在部门接受监督主动性不够的问题。一些单位党组（党委）主动接受监督的意识不强，不习惯在监督的常态下开展工作，对派驻机构有防备心理，工作支持配合不够，讨论研究“三重一大”等重要事项不及时主动向纪检监察组报告；一些部门对派驻机构是代表上级纪委监委对下级党组织进行监督这一理念认识不清，还存有“纪检监察组是内设部门”的惯性思维，在履行全面从严治党主体责任、推进党风廉政建设等工作时，还存在着党组安排、派驻纪检监察组落实的现象。如陕西省安康市纪委监委在围绕做好群团组织派驻监督工作进行调研时发现，有的党组（党委）履行从严治党主体责任不够，认为监督是派驻纪检监察组的事；广西壮族自治区纪委监委驻自治区党委办公厅纪检监察组在对派驻机构如何提高政治站位有效发挥派驻监督作用开展调研时发现，有的驻在部门认为派驻机构是专门监督他们的，对派驻监督有提防和抵触情绪；云南省保山市隆阳区纪委监委对派驻纪检监察机构日常监督作用发挥不明显问题进行专题调研发现，部分驻在部门政治站位不高，对派驻机构认识不到位，把派驻机构当成内设机构，凡是涉及党风廉政建设方面的工作都想安排给派驻机构；四川省甘孜藏族自治州对综合派驻改革调研时发现，有的监督单位将主体责任整体“打包”给了派驻机构，致使派驻机构主要精力偏了向；等等。因此作为被监督党组织，只有对派驻机构职责定位做到正确解读、科学认知，才有助于进一步强化主动接受监督意识，进一步履行好全面从严治党主体责任。

 

有利于克服一些派驻机构过多参与驻在部门具体业务的问题。坚守“监督的再监督”职能定位，是推动派驻监督高质量发展的前提。派驻机构如果对自身职责定位不清，对“两个责任”存在模糊认识，就会在聚焦监督这个主责主业时，或者把“嵌入式”监督当作直接参与监督部门具体业务工作，“种了别人的田、荒了自己的地；或者把扩大监察对象范围、拓展监督环节，理解成什么都抓、什么都管，造成监督点多面广、四面出击，监督变主抓、主抓变包办；从而出现要么越位、要么缺位两个极端，严重影响派驻机构作用有效发挥。如广西壮族自治区纪委监委驻自治区党委办公厅纪检监察组在对派驻机构如何提高政治站位有效发挥派驻监督作用开展调研时发现，有些派驻机构没有充分认识纪检监察体制改革后派驻机构职能定位，习惯于用老思想、老观念、老办法思考和处理问题；云南省昌宁县纪委监委围绕派驻监督专题调研时发现，个别派驻机构对监督边界和力度不清楚，不能准确把握“监督的再监督和检查的再检查”职责定位，将监督和督促变成了代替职能部门履行职责；湖南省常德市纪委监委2021年上半年在对派驻机构履职情况调研时发现，仍有少数派驻机构承担了驻在单位党风廉政建设日常工作，少数新进派驻机构干部对派驻监督定位认识不够清晰，履职过程中存在模棱两可的情形；宁夏回族自治区纪委监委围绕新一轮派驻机构改革效果开展专题调研时发现，部分派驻机构职责不清，不愿监督、不敢监督、不会监督等问题仍然存在。

 

（作者：焦俊成 工作单位：河北省纪委监委驻统战部纪检监察组；来源：昆仑策网【作者来稿】；图片来自网络，侵删 ）