葛红亮：讲好关于南海九段线的“中国故事”，刻不容缓

 

  

当代南海争端，从法理层面来看，是菲律宾、越南等国家否认中国南海“断续线”内领土主权，非法占据部分岛礁和非法开发海洋资源而引起的主权争议问题[1]。南海“断续线”，俗称“九段线”“U形线”等，指的是中国及其他一些国家的地图在南海所标绘的传统海疆线[2]。该“断续线”确立及公布于1947年，有着漫长的演进历史，并在新中国成立后得到了继承和发展。一般认为，中国在南海的海洋权益及于该线[3]，而该线至今都是中国海峡两岸在南海进行“历史性权利”主张的依据[4]。中国公布“断续线”并以其确立南海相关主权权益之初及此后相当长时期内，国际社会并未提出任何异议，南海周边的东南亚国家也未提出过外交抗议[5]。然而，近年随着争端的产生及发展，南海“断续线”渐渐成为争议的核心，被东南亚有关国家及美国等域外大国视为南海问题产生并发展至今的症结所在。由此反观，中国的南海“断续线”并未得到国际社会的广泛认可[6]，而所谓“断续线”与《联合国海洋法公约》(UNCLOS，下述简称“公约”)“不相符合”则成为东南亚国家和美国等大国将矛头指向南海“断续线”和这些国家在南海问题上竭力以“公约”弱化中国南海合法主张的关键。从传播学的角度来看，可以说中国南海“断续线”主张的对外传播并未取得令人满意的效果。

 

在此背景下，有关南海“断续线”对外传播的研究应该得到中国南海研究、国际关系与国际传播等研究领域的重视。近年来，随着南海议题持续发酵过程中国际舆论的“推波助澜”作用日益明显，从新闻、传播等角度剖析南海议题的研究成果也不断涌现。甘莅豪在文章中将媒介话语分析与认知语言学联系起来，分析认知“隐喻”研究在媒体意识形态中的主导作用，并以此剖析中美在南海议题上采取的国际传播模式的异同。他认为中美国际传播模式大体相似，但传播的模式却服务于不同的意图，构建了不同的国家形象[7]。罗国强与张阳成在研究中认为，国际舆论不仅是国际社会的一股重要力量，更通过与人类核心价值观念、国际法渊源和国际争端解决的联系，对国际法有着深刻的影响[8]。鞠海龙则认为，国际媒体是南海国际舆论构建与发展的主要依托，这不仅影响着中国南海维权，也是中国探索南海主张实现有效国际传播的基础[9]。相比从国际舆论层面对南海议题的研究，国内外关于南海“断续线”的研究则比较早，但大多集中在历史、国际关系或国际法等层面，尚无专门研究从国际传播的角度来阐述中国南海主张的对外传播效果。因此，从国际传播角度就南海“断续线”及中国南海主张的对外传播进行剖析就显得十分必要。

 

南海“断续线”主张的对外传播，既有特定国际海洋秩序的背景，又有其特殊的国际舆论环境。南海“断续线”确立后，国际海洋秩序在相关国家就海洋议题进行的互动和博弈中几经变迁，现如今集中体现为“公约”。由于国内情势和国际环境的限制，中国在国际海洋秩序变迁中几近失语。也就是说，中国的南海“断续线”主张在国际海洋秩序的变迁和现代国际海洋法的确立过程中并没有得到充分体现，这也是中国的南海话语在国际舆论中处于弱势的根源。鉴于此，本文在重新审视“断续线”合理性和价值的基础上，尝试探讨南海“断续线”主张对外传播面临困境的深层次原因，就其对外传播的路径展开新的思考。

 

 

    一　南海“断续线”的确立与意义

 

中国对南海的发现、命名和使用有着悠久的历史，且相关的史料佐证也相当丰富[10]。与中国对南海的历史性权益相比，南海“断续线”主张的确立与形成发生在民国时期，历史不算悠久。

 

民国时期的内外环境和成熟的条件使中国在南海划定海疆线成为可能。南海“断续线”的划定首先是基于当时中国地理学科的发展，特别是传统“舆地之学”的迅速发展，为中国在南海划定海疆线确立了划界模式。据学者考察，民国时期沿革地理学及后来的历史地理学成为一门显学，地理科学技术的发展和历史视野的开拓，又强烈驱动了地图学、测绘学和地图出版业的发展[11]，为中国后来以“断续线”为主张对南海相关岛屿提出主权要求奠定了坚实的技术基础。民国刚成立后的1914年，地图学家胡晋接、程敷锴就依据清末舆图资料和广东水师提督李准一行巡视南海诸岛的考察、记载和宣示的结果[12]，编绘出版了《中华民国地理新图》。在该图中，有一副《中华民国边界海岸及面积区划图》出现了南海连续疆界线的标识。这或许是迄今见到的最早划定海疆线、表示南海相关岛屿属于中国的地图。以此为开端，民国时期中国均以地图划线的方式确定中国在南海的界限，但采用方式上有连续线和断续线之别，在范围上也不尽相同。虽然划线方式存在差异，到1936年才第一次完整地将整个南海诸岛划入线内，并将北纬4°的曾母暗沙作为中国最南端的界限，之后，民国政府或民间一直以划定海疆线的模式确定中国在南海的界限。

 

其次，南海“断续线”的确立与民国时期中国在南海疆域饱受日本、法国等外国势力的侵犯及中国政府的外交抗争和划线维权不无相关。日本对中国南海诸岛的觊觎由来已久，甚至可以追溯到清末光绪年间。时至民国，日本不仅加紧了对南海海岛资源的掠夺和非法开采，还开始在太平岛等岛屿修建码头、仓库等，试图将太平岛建为日本的军事基地[13]。日本的侵犯和侵占行为引起了西方列强的不安，其中尤以法国的反应最甚。法国殖民者在20世纪30年代初先后侵占了南威岛、太平岛等九个小岛。民国政府对此展开外交交涉，虽没有派兵驱除法国占领者，但也基于维护中国南海海疆的主权需要，成立了“水陆地图审查委员会”，并在1935年1月确立了南海诸岛132个岛、礁、沙、滩的名称，其中西沙群岛28个，南沙群岛96个[14]。1933年，民国政府海军部海道测量局再赴南沙、西沙群岛进行实地勘测。1935年4月，“水陆地图审查委员会”出版《中国南海岛屿图》，详细记录了海疆最南展至曾母滩和海疆南拓的经过。借此，民国政府既向世人公布中国的南海疆域，也为针对法国侵占“九小岛”展开的外交干涉提供了更多的依据。从“断续线”的历史发展来看，这构成了中国现今南海“断续线”的雏形。

 

日本全面侵华后，于1939年3月将法国人驱逐出南海岛屿，并将相关岛屿命名为“新南群岛”，归台湾总督管辖，编属高雄市[15]。《开罗宣言》的公布及世界反法西斯战争的胜利，使中国具备了在战后收复南海相关岛礁的法理依据与国际环境。同时，世界上其他国家关于海洋的主张的兴起也为民国政府在南海确立海疆线提供了国际先例。美国在二战后凭借其强大的经济与军事力量，在国际秩序开始重建的过程中始终占据着先导地位，在国际海洋秩序方面也不例外。1945年9月28日，美国时任总统杜鲁门(Harry Truman)就在当时许多国家尚不知“大陆架”为何物的情况下，发表了《大陆架公告》，主张美国“对邻接其海岸公海下大陆架海底和海床的天然资源拥有管辖权和控制权”[16]。由此，美国为国际海洋秩序变迁提供了一种新的主张海底资源和确立管辖权的方式。不仅如此，美国还同时提出了“专属经济区”的制度主张[17]。美国之后，墨西哥确立了183米等深线的领海划定方式，阿根廷、智利、秘鲁等南美国家相继宣布了200海里领海权的主张。随着各国海洋划界主张的提出，向海洋扩大主权和管辖权构成了新一轮的“海洋圈地”(Ocean Enclosure)运动，形成一股海洋“秩序”大潮流。

 

在这股潮流的推动下，民国政府不仅需要通过海军部、内政部及地方政府的协作在军事上收复南海相关岛礁，还需采取必要举措应对菲律宾和战后重返越南的法国殖民者对中国收复南海相关岛礁的干扰。鉴于此，民国政府不仅重新订证了南海岛礁的地理位置，将“团沙群岛”改为南沙群岛，把原“南沙群岛”改为中沙群岛，还明确恢复中国在南海的界限最南至曾母滩的做法，进一步使南海领土范围具体化。1947年，《南海诸岛位置图》及《南海诸岛新旧名称对照表》的公布使中国的南海主张进一步确定。1948年，民国政府内政部将南海U型断续线标入公开发行的《中华民国行政区域图》中，明确向国际社会宣布中国对南海诸岛及其附近海域的主权和管辖权范围。

 

南海“断续线”划界主张对中国而言，意义在于使中国对南海相关岛屿及其附近海域的权利主张更为具体化和明确化;对世界海洋秩序来说，中国的南海“断续线”主张则为划界确定海上领土和其他权利提供了一种相对清晰的方式。

 

    二　南海“断续线”的对外传播及成效

 

南海“断续线”主张既是中国提出的关于海上领土及其周边海域的一种清晰的划界方式，也为中国维护南海主权、主权权利及管辖权等提供了十分重要的法理依据。然而，如今中国的南海“断续线”主张却遭受南海其他争端国家和国际社会的强烈质疑，成为南海争端法理层面争论的焦点[18]。这表明，南海“断续线”主张虽然在时代背景下为国际海洋划界提供了一种模式，为中国进行权利主张提供了依据，却并未受到国际社会广泛认可。就对外传播层面来讲，南海“断续线”主张的对外传播效果不如人意。

 

南海“断续线”的对外传播过程在其确立之初已经开始。彼时，国际上关于海洋疆界尚未形成统一固定的划界模式，中国根据自身的水道测量和岛屿勘测，以及承继中国在南海的历史性权利，以出版地图的方式提出了南海“断续线”划界方式，并据此提出线内相关岛屿归属中国管辖[19]。众所周知，地图是从俯瞰的角度将地球全局或部分绘出的图形标识，其所蕴含的最重要政治信息就是陆地边界或海上疆界线，这被现代主权国家标绘为主权及管辖权领域的范围，因此可被视为国际司法过程中加以使用的证据[20]。同样，地图，特别是一个主权国家出版的行政区划图，在对外传播实践中也往往是向外界传递国家疆域划分主张的有效载体。中国南海“断续线”主张的雏形出现在1914年，最终形成于1947年，1948年2月被收入《中华民国行政区域图》并公之于众[21]。凭此，中国在战后初期正式宣布了在南海诸岛及其附近海域的主权与管辖权范围，中国“断续线”划界主张对外传播的历史进程由此开始。

 

“断续线”主张提出后，南海周边其他国家及国际社会并未作出任何抗议或者反对。对此，长期研究南海法理问题的邹克渊先生曾专门就马来西亚、印度尼西亚等国对中国“断续线”主张的反应进行过探讨，他认为这些国家在中国“断续线”确立后，长期并未提出抗议或者表示任何异议[22]。不仅如此，一些国家出版的地图也在南海诸岛位置上全部或部分地作与中国地图相同的标绘，如日本、法国、匈牙利等国家，也有相当一部分国家将南海诸岛的全部或部分划归中国[23]。从一般国际法理的角度来看，这实际上可以得出一个有力的推断，即相关国家对中国在南海的主张普遍予以容忍或默许，使人所共知的南海“断续线”的地理位置及其作用实现了“历史性巩固”[24]。

 

相关国家对南海“断续线”的默认能够在一般国际法理中实现默认等同于承认的效果[25]，且有些国家出版的地图就是以此线作为标准绘制地图，并注明归属中国[26]。但是，这并不意味着中国南海“断续线”的对外传播已取得预期的效果。随着东南亚南海争端国家纷纷提出自己在南海的权利主张，及“公约”诞生前后200海里专属经济区制度的提出，我国南海“断续线”以内的权益受到侵害已成事实，这表明南海“断续线”主张在对外传播中已经开始遭遇实际的挑战。进入21世纪后，南海“断续线”主张的对外传播，由于东南亚相关国家及美国等大国的指责和质疑态度，面临的挑战越来越大。

 

东南亚菲律宾等国对中国南海“断续线”的反应虽然相对迟滞，但立场却相当强硬，手段也十分多样[27]。这些国家，以菲律宾为例，为巩固既得利益，除修改国内法之外，还借向联合国大陆架委员会提交划界案之机，将矛头指向中国的“断续线”主张。菲律宾前外长艾伯特·德尔罗萨里奥(Albert F.del Rosario)曾对“断续线”妄加指责，在以“南沙争端：远景与政策反应”为主题的论坛上表示，中国以“断续线”宣称拥有整个“西菲律宾海”(即南中国海)权利的主张是南沙争端的关键，为通过有关国际法解决争端设置了一个巨大的障碍[28]。此外，2013年1月，菲律宾还将中菲南海争端提交国际仲裁庭，其中中国的南海“断续线”主张是菲律宾要求强制仲裁的核心内容之一[29]。与官方的指责和诟病同步，东南亚相关国家学界大多也从“公约”和国家立场出发，认为“断续线”缺乏合理性，不符合“公约”原则规定，将之视为中国未来强势扭转南海现状的标志[30]。

 

西方学界对南海问题的研究较早，但对南海“断续线”的关注却主要在2009年以后。尽管如此，美国等西方国家仍然凭借其在国际舆论中的话语主导权和对地区国家强有力的战略牵引力，成为如今国际社会针对南海“断续线”进行指责和诟病的主要发声者之一[31]。作为美国代表性的智库学者，传统基金会的学者沃尔特·罗夫曼(Walter Lohman)就认为，按照现行国际法，中国对南海的权利主张是不合理的，因此他强调美国应该毫不动摇地支持菲律宾及其他南海争端方在南沙岛礁的领土权利主张[32]。其实，南海“断续线”在美国看来，还关乎南海航行自由问题与现有国际海洋秩序(特别是亚太地区)维护问题。

 

鉴于对南海“断续线”的如此认知，东南亚菲律宾等相关争端方和美国等大国在南海议题上给中国赋予了南海问题“制造者”的形象，“断续线”则被视为争端难以通过 “公约”得到解决的根源[33]。虽然这些国家说辞有所差异，但无不将矛头指向中国的“断续线”主张，认为该主张与“公约”的条规不符合，要求中国放弃该主张[34]。对于东南亚国家和美国等国以“公约”作为唯一标准衡量南海“断续线”的做法，中国国内学者则认为，这些国家通过在道义上占领制高点，在舆论上构建中国“不守法”的负面形象，从而为其自身的战略目标服务[35]。2016年7月12日，由菲律宾单方面提起的“仲裁”案有了“结果”，认为我国基于南海“断续线”的历史性权利主张缺乏“法律”基础。随后，美日及西方舆论以此为基础，强势要求中国遵守“仲裁”结果，试图给中国扣上“不守法”的帽子。这无疑延续了美国及东南亚有关国家对我国南海“断续线”主张的否定态度。客观审视南海“断续线”确立以来的对外传播历程，可以发现，南海“断续线”主张的对外传播事实上缺少必要的要件。

 

    三　南海“断续线”对外传播的制约条件

 

南海“断续线”主张日渐成为争端焦点的事实在客观上说明该主张的对外传播并未取得令人满意的效果，这在国际传播的角度就意味着南海“断续线”的对外传播至今仍很大程度上停留在“自我传播”的层面。

 

从国际传播的角度分析，话语符号的创建或者说某种主张的创举不可否认有助于首创者在国际舆论环境中获得一定意义上的权力。但是，这种权力的获得至少需要下述两个基本条件之一：一是，该话语符号或者主张由单个国家的主张上升到国际机制层面，成为国际社会尊重和遵守的国际规范;二是，该话语符号或者主张虽然还未上升到国际机制层面，但已经得到国际社会其他国家的认可，特别是学者们的广泛正面传播。从目前来看，由于上述两个条件都处于缺失状态，南海“断续线”主张的对外传播未能使中国在国际海洋秩序建构中获得话语优势也就在所难免。

 

中国的南海“断续线”主张及海峡两岸对线内所持“历史性权利”主张并未如美国的“大陆架”、“专属经济区”及南美国家的200海里领海权等主张那样上升到“公约”中。虽然南海“断续线”主张的确立是在中国成为战后新的国际体系一部分之后正式公布的，但是彼时民国政府忙于内战，无能力也无意识将“断续线”主张内化进国际社会正在形成的新海洋机制中，仅以出版地图的方式向国际社会表达了中国的主张。新中国成立后，受世界范围内东西方对峙和冷战环境的制约，被国际体系拒之门外[36]。因此，即使中国政府就南海“断续线”发出了自己的声音，也没有将主张内化进国际机制的途径和渠道。这一时期，国际海洋秩序以1958年日内瓦四个公约所确定的规则为基础[37]，但总体上反映和维护的还是传统海洋大国的要求和利益[38]。直到1971年联合国代表大会通过决议，恢复中华人民共和国在联合国的合法席位，中国才真正开始融入战后国际体系和拥有参与国际机制建设的机会。如今的国际海洋秩序以“公约”为体现，而“公约”源自1973年开启的第三次联合国海洋法会议。此次会议是中国恢复合法席位后第一次参与大规模国际海洋机制构建进程。不可否认，中国在有关海洋权利和海洋利用诸多方面提出的正当合法主张成为了公约规则或得到了公约规则反映[39]。但是，由于中国国内“文革”局势的影响及参与国际机制构建经验匮乏[40]，南海“断续线”主张及“历史性权利”未能在“公约”中得到明确体现，也即南海“断续线”主张未能上升到国际机制层面，如同“大陆架”、“200海里专属经济区”一样成为国际社会尊重的一项规范[41]，而是继续停留在“自我传播”阶段。

 

在“自我传播”阶段，南海“断续线”主张获得了“历史性巩固”。但随着南海局势的发酵，南海“断续线”主张不仅未能获得更多的默许或承认，反而越发遭到指责和批评。这不仅包括南海周边东南亚其他争端方国家及把持着国际话语主导权的美国，还包括国外学术界。对南海“断续线”的质疑和责难则在很大程度上遏制了南海“断续线”的正面传播。当然，在国际舆论中也有关于“断续线”国际法理价值和地位的正面、真实和有益的探讨[42]。但相比之下，东南亚相关争端方及美国等西方国家对该主张的质疑和诟病越来越多，至今仍占据着国际舆论的主流地位。由此来看，南海“断续线”主张的对外传播面临着很大的挑战，而中国在国际舆论中近乎“失语”的态势也进一步削弱了中国在南海局势中的话语影响力，不利于中国国家形象的维护。

 

此外，在南海“断续线”的“自我传播”中，中国在该线的性质、法律地位方面还存在很明显的争论，这也是影响该主张实现良好对外传播的重要因素。南海“断续线”确立并公之于众后，无论是民国时期还是新中国成立以来，中国政府都仅仅以地图进行对外传播，对“附近海域”却从未详细确认具体范围。对此，国际法学专家邹克渊教授曾在文章中表示，中国海峡两岸均在“断续线”上采取了模糊政策，并未对该线作出清晰的官方解释[43]。与官方的模糊和不解释态度所不同的是，中国海峡两岸学界围绕“断续线”的性质和法律地位进行了深刻的讨论。目前来看，相关的研究还在继续，尚未形成一致的观点。在这些观点中，海疆线说、历史性水域说、历史性权利说和岛屿归属线说比较具有代表性[44]。事实上，南海“断续线”既反映了当时的技术水平，也在很大程度上反映了中国政府的立场和主张，具备了地图“精确”的涵义(这种“精确”的涵义显然与西方国家认可的精确的经纬度还存在差异和差距)。但无论怎样，海峡两岸采取的模糊与不解释态度，以及两岸学界对“断续线”性质的争论不休，对于南海“断续线”的对外传播实际上并无益处。

 

因此，中国南海的“断续线”主张在对外传播过程中受制于诸多不利的因素，并且缺乏必要的实现良好对外传播效果的条件。鉴于此，如何在消除不利因素，缓解与克服来自国际社会挑战方面多做文章和做好文章已经成为中国政府与两岸学者面临的具有显著紧迫性的重要课题。这就要求南海“断续线”的对外传播必须走出“自我传播”的阶段，向内化于国际机制和“他者传播”[45]阶段发展。

 

    四　进一步的思考

 

南海“断续线”作为中国对南海相关岛屿及其周边海域进行权利主张的核心观点，是在战后国际海洋秩序大变动和美国及其他国家纷纷向海洋主张权利和拓展管辖范围的时代背景下，中国提出的承继中国在南海的历史性权利的海洋划界模式与主张。在战后国际秩序构建中，美苏争霸和东西方冷战是主要的决定性因素，而国际海洋秩序的构建也受制于该大环境。在此背景下，国际海洋机制的协商过程虽然有部分发展中国家参与，但总体来说依然由西方大国主导，这些西方国家并不尊重亚洲及世界其他地区特有的历史、文化特性与政治经济环境。因此，中国尽管参与了部分海洋法会议，关于领海等相关主张也在“公约”中得到了体现，但并无将南海“断续线”划界模式与主张像“大陆架”、“专属经济区”那样内化为国际机制内容的可能。这也使得中国南海“断续线”主张在对外传播中成为一种“规范”的机率大为下降。虽然如此，南海“断续线”主张在战后相当长时期内并未受到质疑或异议，这在很大程度上使该主张得到“历史性的巩固”。然而，随着国际形势的变化及南海局势的持续发酵，南海“断续线”主张渐趋成为东南亚菲律宾等争端方与美国等域外大国质疑和诟病的焦点。至此，南海“断续线”主张的对外传播问题进一步凸显，而这也在很大程度上给中国在国际舆论方面造成了不可忽视的压力。

 

南海“断续线”主张及其相关官方地图的公布比“公约”早半个世纪，比日内瓦三个公约也要早十年，因此国际社会不能简单地以现有的“公约”轻视中国在南海的主张及线内的历史性权利[46]。“公约”及国际社会应对中国的主张给予尊重，从机制完善的长远视野出发，补充相关条款;而中国则须在机制完善和秩序重塑的过程中将“断续线”主张上升到机制层面去，为增加中国在国际海洋秩序中的话语权奠定基础。不仅如此，走出“自我传播”阶段，以“他者传播”的视野来提升中国南海主张的国际传播效果也应得到中国的重视。

 

南海“断续线”主张的国际法理性并不脆弱，但由于在国际舆论中的话语弱势，中国在南海问题上倍受指责。如果说物质力量规定着一个国家在世界政治中所处的地位和作用，那么话语权则决定着一个国家在多大程度上能够对世界政治的现实及其后果赋予社会含义[47]。在国际舆论及国际海洋秩序持续构建中获得话语权与“断续线”主张的对外传播相得益彰，这不仅能使南海“断续线”主张在对外传播中获得更多的国际认可，而且十分有益于中国的南海维权及在南海问题上国际形象的重塑。

 

（《东南亚研究》2016年第4期，原标题：南海“断续线”的对外传播研究应得到重视）