柯静：WTO“终于瘫痪”了，美国开始狠狠报复！ - 昆仑策
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柯静：WTO“终于瘫痪”了，美国开始狠狠报复！
2019-12-18
在美国多次阻挠下，12月11日起，WTO上诉机制只剩下一名法官。
以特朗普宣称报复法国征收“数字服务税”为序曲，在国际贸易领域内，一轮未经WTO授权的报复与反报复大剧，正在悄然拉开帷幕……
文 | 柯静 上海社会科学院国际问题研究所助理研究员 12月2日，睚眦必报的特朗普再次开启“关税侠（TariffMan）”模式，打算对自己的小伙伴法国的“拳头产品”葡萄酒、奶酪、手袋、化妆品等“开刀”，理由是报复法国向美国互联网巨头征收巨额数字关税。12月8日，法国政府表示，不会在对美国企业征收数字关税方面有所让步，并且准备将此事诉诸国际法院，特别是世贸组织（WTO）。面对迎头而来的“贸易大棒”，法国为何坚持“寸土不让”？（特朗普扔出关税飞镖，再在飞镖四周画上靶子 美国《政治报》网站）
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数字经济冲击现行税制
一个世界性难题
近年来，通信技术的迅猛发展极大地改变了商品和服务市场的运作方式，国际贸易日益受到经济活动数字化的影响。联合国贸易和发展会议（UNCTAD）的报告显示，2017年全球电子商务总价值为29万亿美元，较2016年增长约13%；2018年，可数字化交付的服务出口达到2.9万亿美元，占全球服务出口总额的50%，较2005年时增长两倍多，远超整体服务的出口增速。数字经济的快速发展，给现行的税制体系带来了革命性挑战：【注】现行税制体系，指以工业经济为基础、以物理存在的企业及其分支机构为主要征税对象、以行业和区域作为划分企业所得税和间接税。一方面，像苹果、亚马逊、谷歌这样的互联网巨头公司，其利润并非完全依靠有形商品，部分利润来自于软件专利之类的知识产权所衍生而来的使用费收益，甚至相当一部分的产品本身就是以数字形式存在，如下载的歌曲。这些无形商品不再局限于具体的地理位置，可以在全球任意地方出售，企业很容易将其利润转移至全球低税地区。企业避税，不仅导致国家税收蒙受巨大损失，也产生了一个全球性难题——互联网企业与传统企业（主要以有形商品贸易为主）之间的税负严重不公平。以苹果公司为例，据《纽约时报》报道，苹果公司2011年度报告显示当年利润为342亿美元，其在全球缴纳了总计约33亿美元的现金税费，税率仅为9.8%。相比之下，同期，沃尔玛则为其全球244亿美元的利润缴纳了59亿美元的现金税费，税率高达24%！另一方面，由于各国数字化进程并不一致，各国对相关税收问题的理解大为迥异，在全球税收规则和征管协调方面的主张必然有所不同。征税规则如何与现代商业模式相接轨？怎样实现国际税基合理分配？在这些问题上很难达成一致，导致国家间的政策协调举步维艰。大型互联网公司纷纷将营收转移至爱尔兰、卢森堡等低税国家，现行国际税法对此却迟迟无力应对，面对这种尴尬状况，法国希望欧盟层面率先启动数字税计划。在法国大力推动下，2018年3月，欧盟委员会公布了立法提案，拟对大型互联网公司征收3%的数字税，任何一个欧盟成员国都可以对其境内互联网业务所产生的利润征税。然而，该法案却遭遇爱尔兰、芬兰等企业税率较低的欧盟成员国强烈反对。因此，法国决定先行一步，试图以国内单边立法方式对全球大型数字服务商征收数字税，以此逐渐改变数字经济时代中的全球税收规则。
7月11日，法国参议院通过了一项向全球数字服务商征收数字服务税的法案。依据该法案，全球数字业务年营业收入超过7.5亿欧元、且在法国境内年营业收入超过2500万欧元的企业，将被征收3%的数字税。
该税收将追溯至2019年1月1日起实施。据估算，这一税收将给法国政府每年带来约5.5亿美元的收入。根据法案所确定的标准，征税对象大约有30家企业，主要来自于美国、中国和英国，而美国互联网巨头谷歌（Google）、苹果（Apple）、脸书（FaceBook）、亚马逊（Amazon）等受影响程度最深，该法案因此得名“GAFA法案”。在法国通过上述法案的同一天，英国财政部也公布了一项从2020年4月起征收数字服务税的计划，征收对象为全球营收超过5亿英镑且盈利的跨国科技公司，税率为2%。英国财政大臣哈蒙德表示，英国将在该领域作出行动，直到国际税法可以针对数字巨头在不同司法辖区内转移营收和获利的现象作出应对。12月3日，英国首相约翰逊表态，如果保守党在本月的大选中获胜，这一预计能够每年为英国带来4亿英镑的数字税将于明年4月如期开征。据《金融时报》报道，截至目前，印尼、加拿大、奥地利、土耳其、意大利、墨西哥等24个国家和地区已经开始或者正在考虑采取行动，对美国科技巨头征税。这种情势与当前数字经济发展显现出极不均衡的特征密切相关。全球数字经济领先的国家，除了美国，也有作为发展中国家的中国。根据联合国贸易与发展会议的报告，中美两国占据全球70个最大数字平台市值的90%。若就通信和通信技术部门的附加值而言，中美两国加起来占据世界总量的40%。欧洲在数字平台市值中的比重仅为4%，非洲和拉丁美洲的总和仅为1%。而若具体到各个互联网巨头公司，当前7个“超级平台”——微软、苹果、亚马逊、谷歌、脸书、腾讯和阿里巴巴，占据了全球总市值的2/3。从上述数据中，我们便能深刻体会到为何法国等国家正在大力推动开征数字服务税，为何美国表现得如此激烈——这一征税标准所覆盖的美国互联网公司的数量显然更多，需付出巨额税款。
要理清这一问题，需要理解国家税收主权原则，即在国际税收中，一国对实行怎样的涉外税收制度拥有完全的自主权，不受任何外来干预。也正因此，各国税收法律制度存在重大差异。
在全球化时代背景下，为了避免双重征税和减少逃税、避税现象，国家之间通常签订税收协定以进行国家税收政策之间的协调与合作。此类协定对国家具有约束力。因此，国家税收主权原则在国际经济活动中会受到某种程度的限制（但这种限制必须基于国家同意）。需要特别注意的是，在国际税法领域，出于对一国税收主权的高度尊重，无论是国民待遇还是最惠国待遇，都尚未构成一项基本原则。因此，在国际税收争议中，虽常常涉及双重征税问题，但即便如此，也不能要求他国放弃征税权。在国际贸易领域，WTO作为全球最重要的多边贸易机制，为推进国际贸易的自由化，在削减关税和非关税壁垒方面作出了重大贡献。但因关涉国家经济主权，迄今为止WTO框架内规范的仍主要是边境措施。电子商务作为一种新型商业运作方式，其在推动国际贸易和世界经济发展中所扮演的角色日益凸显。为促进这一新兴贸易形式进一步蓬勃发展，1998年，世贸组织决定实施电子商务关税禁令。但是，这个禁令并非是永久性质的，需要定期进行审议。2017年底，WTO成员在布宜诺斯艾利斯第11届部长会议的最后时刻达成协议，延长电子商务关税禁令至2019年12月。12月10日，WTO决定对这一禁令再次延期至2020年6月的哈萨克斯坦部长级会议举行时。而鉴于国家间协调贸易政策和互联网治理之间关系的突出需要，2019年1月，在达沃斯召开的电子商务非正式部长级会议上，包括中国在内的76个WTO成员签署了《关于电子商务的联合声明》（以下简称《联合声明》），正式启动这一议题的多边谈判。但在相关税收问题上，WTO协调的是成员方有关电子商务领域的关税政策，并不会干涉成员国内的数字服务税。WTO有关同意延长电子商务关税禁令的声明也明确指出，暂停征收关税不影响成员以符合WTO协定的方式征收内部税费或其他费用的权利。因此，各国征收数字服务税的决定本身并不违反WTO规则，除非它在实施过程中，明确违背了WTO的其他原则或者规则。
要知道，特朗普早就觉得现行国际贸易规则让美国吃了大亏，这时候法国等国家居然还想对美国互联网公司征收更多税款，显然让其难以接受。
对于各国纷纷提出将对大型互联网科技公司开征数字服务税的做法，美国政府指责这是“单边主义措施”，是对美国企业不公平的保护主义行为。加之，法国此次仅对网络广告、用户数据销售、网络中介等行为征税，美国认为，这一做法主要针对美国互联网公司。早已嗅到风声美国在7月10日就宣布，根据《1974年贸易法》的第301条款，对法国政府即将通过的这项数字服务税发起调查。8月，美法双方同意寻求妥协方案，表示将在经济合作发展组织（OECD）框架下解决问题，并设定了90天的谈判期。然而，11月底的谈判期限已结束，双方并未达成任何解决方案。12月2日，美国贸易代表办公室（USTR）宣布，对法国数字服务税税进行的“301调查”的第一阶段已经完成，并得出结论：该税收具有歧视性，将给美国商业造成沉重负担。为此，USTR提议政府向价值24亿美元的包括香槟、奶酪、手袋、化妆品等法国产品，加征最高达100%的关税，邀请公众在2020年1月6日之前提交有关拟议行动的评论。美国政府还在探讨是否对奥地利、意大利和土耳其的数字服务税展开调查。事实上，特朗普并不必然认为数字税本身有问题，真正的问题在于：这么多钱，谁来收？近年来，谷歌、亚马逊、脸书、苹果等互联网公司通过复杂的安排在国家之间甚至国内不同税率地区间转移利润的做法，不仅使政府税收直接流失，也会导致那些真正缴纳税收的公司因面临不利竞争条件而蒙受损失。这些传统企业的倒闭，不仅不利于当地民众就业，也会间接给政府税收带来损失。因此，未来互联网企业税收机制的调整也是必然趋势。但在此之前，特朗普认为不应让其他国家从中获利。
“（这些公司）是我们的，他们是美国的公司。如果有人要从美国公司身上获利，那也会是我们自己，而不是法国”。
“我们准备将此事诉诸国际法庭，尤其是世贸组织。对美国科技公司征收数字税，与其他国家公司是同等对待，这不是歧视。”
马克龙同样清楚，如果法国在面临特朗普威胁时表现出退缩，其他观望的国家也会难以坚持。这意味着他一直以来为推动数字服务税的努力将大打折扣，甚至付诸东流，对他想要打造的更具主权性的欧洲的构想，也会是一个沉重打击。
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不仅是报“一箭之仇”
特朗普在打一场预防性战争
第一，美国需要防止法国征收数字税一事引发“多米诺骨牌”效应。
紧随法国提议征收数字税的国家，必然深谙此中利害关系，也在观望美国与法国在这一问题上的分歧究竟如何解决。若美国对此反应不够果断，而且最终未能成功阻止法国通过单边立法方式实现对互联网巨头征税税基的改变，其他国家必定群起而效仿之。到那时，美国将更加无力扭转这一趋势。况且，这还不光是钱的事，还关系到美国作为“全球一哥”的面子问题。对于美国退出伊朗核协议和巴黎协定，马克龙表现出了强烈不满。今年4月欧盟理事会投票授权启动美欧贸易协定谈判，马克龙未曾向“服软”令美国失望；本次北约峰会前他有关北约“脑死亡”的言论，被特朗普抨击为“令人厌恶”。加之，法国在重构数字经济时代全球税收规则上颇为积极，似乎也撼动了美国在国际舞台上的威权——若法国此次“得逞”，美国担心这一立法模式会被复制推广，从而导致美国在这项国际税收规则的制定权上变得被动，甚至削弱到自己今后在其他国际事务上的话语权。第二，特朗普担心若在美法数字税摩擦问题上态度不够坚决，可能会对其选情产生不利影响。虽然由美国民主党人把持的国会众议院所发起针对特朗普的弹劾案并未对其支持率造成显见影响，但特朗普能否真正“捍卫”好民众的“钱袋子”，对于大选走向显然具有实质性的意义。然而，当前备受瞩目的中美初步贸易协定谈判的进展并未如特朗普所愿。12月3日，特朗普对此前一直信誓旦旦表示能够尽快达成协定的说法突然改口，声称可能要等到2020年美国大选之后方能解决。尽管美国国内对此并非没有心理准备，但仍对特朗普态度的逆转显得十分失望。这意味着，本来尚有希望暂时稳定的中美贸易关系将立即变得更难以预料。对于美国农民、商业团体而言，定会面临更加严峻的出口贸易环境。而随时可能继续升级的关税战，也会让美国制造商和消费群体遭遇冲击。特朗普此言一出，美股应声而跌。这一变化，此前特朗普已经历数次，心中必然十分有数。相比弹劾案，这可能更令其担忧。对于了解中美贸易谈判进展的他，自然不希望法国在此时顺利征收对美国互联网巨头的数字服务税。以关税威吓、阻拦，是特朗普一贯采用的施压方式，也是对受影响的美国利益团体和选民所表现出的一种姿态。这也说明，此刻在特朗普眼中，选情才是重中之重。当地时间12月12日，据消息人士透露，美方提出重大关税让步，美中在原则上就第一阶段贸易协议达成一致。而特朗普早先一步在推特上对协议表示出的乐观信息，引发美股当天应声大幅上涨，三大股市在他发出这一推特后均创下最高记录。这一方面说明中美贸易局势发展至关重要，牵动人心，同时也体现出特朗普本人对达成协议，进一步稳固选情的急切盼望。
美法数字税摩擦或对经合组织（OECD）正在推进的新国际税收规则产生影响，冲击到各国在这方面的努力。当前，135个国家正在OECD带领下致力于制定数字经济时代的统一税收方案，以期在2020年达成全球共识。据OECD网站10月发布的文件，正在就拟议的统一方法征求意见。根据这一新的税收联结度规则，即便外国企业并未在市场国设立任何实体，市场国也能对其征税。统一方法还引入一项新的公式法以进行利润归属，解决如何将数字服务带来的收入分配到特定位置的问题。作为一项旨在更新国际税收规则以将新的数字商业模式纳入其中的协同努力，这一过程本身就已困难重重，当前美国与法国等国家的数字税摩擦更令其增添不少变数。12月4日，美国财政部长姆努钦致信OECD，敦促所有国家暂停数字服务税收计划，以使OECD能够成功达成多边协议。这一信件所透露出的“威胁”意味，可能会导致OECD框架内的谈判变得更加复杂。事实上，解决美法当前僵局的最好方法，就是回归到OECD框架内解决。若能推动OECD尽快就数字税问题达成各方能够接受的安排，也会有助于缓解美法在这一问题上的对峙。但在此之前，美法能否回到这一轨道且耐心等待OECD在这方面取得进展，从特朗普翻云覆雨的行事风格及其对盟友毫不客气的一贯态度来说，将会存在很大变数。*以巴西和阿根廷操纵汇率伤害了美国农民为由，宣称将立即恢复对其钢铝产品加征关税;
这一系列措施使得美国1962年《贸易扩张法》第232条中的“国家安全”以及《1974年贸易法》第301条中的“对美国商业造成负担”的内涵经历了一次次的异化和扩张。在特朗普的推文中，甚至对巴西和阿根廷钢铝产品加征关税不过是为了保护美国农民的意图不加任何掩饰。《华盛顿邮报》评论指出，在冷战时期，制定该条款的目的是将其作为一种极其特殊的手段来应对真正的紧急情况，绝非作为对他国的经济施压手段，更非为了总统的一时兴起。更要命的是，美国国会拥有宪法所赋予的贸易政策权力，却并未对特朗普的做法作出行之有效的约束。这一切对美国贸易政策带来的破坏效应，恐怕需要美国国会耗费数年时间来加以清理。特朗普的做法给世界经济带来的变数已经愈发不可预见。虽然各国对特朗普动辄加征关税的做法已司空见惯，但是，这种毫无克制的做法接下来会给世界带来怎样的风险，正在变得更加不可控。在美国多次阻挠下，12月11日起，WTO上诉机制只剩下一名法官。在能够找到替代方案之前，WTO争端解决功能已然遭遇重大破坏。欧盟、加拿大、挪威等固然可以通过签署双边仲裁协定，在某种程度上恢复它们之间的争端解决秩序，但是，对于当前这样一个不愿意接受国际规则约束、很可能不愿意同任何成员签订仲裁协定的美国，其单边主义措施将彻底进入无人看管状态。因此，诸如法国宣称的将在WTO内对美国加征关税提出申诉的做法，也注定只能是徒劳一场。国际贸易领域内一轮未经WTO授权的报复与反报复正在悄然走近。届时，全球贸易秩序或许只能用“混乱”二字加以形容。
（作者系上海社会科学院国际问题研究所助理研究员；来源：昆仑策网【授权】，转自“瞭望智库”）
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