以“大胆改革”、敢闯敢干而成为“明星官员”的仇和
3月18日，修订后的《立法法》全文公布。如果在15年前出台《立法法》时提出的“法制不统一”问题能够早些解决，是否还有仇和的“明星官员”之路和一朝“落马”？
在中国“两会”落幕、《立法法》修正案通过之后几个小时，曾经的明星官员，云南省委副书记仇和就被公布“接受组织调查。”
对于以“大胆改革”、敢闯敢干而成为“明星官员”的仇和来说，在他秉政期间大拆大建、铁腕治吏，大力推行市场化甚至私有化时，如果眼睛里有《立法法》、脑子里绷着一根弦，出台的相关文件和制度都能严格遵循《立法法》规定的话，他的命运是否会有所不同呢？
仇和身上的违法改革者印记
《立法法》修正案的通过与仇和落马之间，就这样在无意间发生了微妙的联系。仇和虽然施政有“个性”，但其为官却也有“共性”。这个共性，表面上是几乎所有发展中国家所面临的共同难题：在法律不健全、不完善的情况下，敢闯敢干敢革新，虽然出政绩，能升官，但也可能会踩上法律的红线，甚至违法乱纪、身败名裂；而如果不闯、不干、不试验，就可能沦为庸官，虽然稳当，但也可能不出政绩，风评差、升官难。“守法”与“有为”之间，颇为两难。
而实际上，曾经的“能员干吏”落马，从根本上反映的是中国的政治权力结构的框架及治理结构的特征。
在反思自己所作所为时，曾经有落马官员说自己在位时，从来没有感受到组织的存在。这正是因为任性的权力没有得到有效的监管。有些位高权重的官员，尤其是一把手，不仅凌驾于法规制度之上，还凌驾于组织和“班子”之上，能够无视宪法和上位法律，发布政令、出台制度，任意揉捏公民权利，甚至羞辱罢黜同僚。有人可能感受不到“组织”的存在，但是谁能够感受不到组织的“领导干部”的存在呢？但反讽的是，在这样的官僚结构下，也的确有官员，如果不对其调查，就尸位素餐、因循苟且。而改革作为对利益的分配调整，有时候也的确面临重重阻力。于是，改革与法治之间恩怨累累，改革者本人也风险巨大。
而这个问题，实则是在15年前《立法法》草案公布时就已经讨论很久的问题。
2000年《立法法》制定，时任全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然在《关于<中华人民共和国立法法（草案）>的说明》（简称“立法案说明”）中指出：
在实际工作中也存在着一些问题，主要是：有些法规、规章规定的内容超越了权限；有些法规、规章的规定同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间存在着相互矛盾、冲突的现象；有的质量不高，在起草、制定过程中，有的部门、地方存在着不从国家整体利益考虑而为部门、地方争局部利益的倾向。这些问题在一定程度上损害了国家法制的统一和尊严，也给执法造成困难。因此，需要根据宪法制定立法法，对法律、法规以及规章的制定作出统一规定，使之更加规范化、制度化。
如果将《立法法》2015年的46个修正案与2000年的“立法案说明”相对比，就会发现，目前《立法法》修订中“税收法定”“规范授权立法”等几个亮点，不过就是对后者的回答。也就是说，跨越了15个年头，从根本上说，《立法法》修正案解决的也许主要还是15年前制定《立法法》时所面临的那些问题。
这些问题，如果用法言法语来解释，就是“提高立法质量和立法效率，维护国家法制统一”；而一旦将其放置到当前的大背景之中，要解决的就是“权力任性”、“立法与改革相衔接”的问题。本质上讲，《立法法》就是要在“发挥立法的引领和推动作用”的同时，解决“权力任性”的问题，从而协调改革与立法的关系。这也正是《立法法》在当前修改所要解决的真问题。
改革史伴随的也是不少官吏的“违法”史
改革从来都是有风险的，一是改革失败的风险，二是法律和政策不确定给改革者带来的风险。如何为改革先行者们服下定心丸，鼓励其勇于探索解决改革路上出现的问题；同时又要约束改革实践者们的行为，避免其利用改革谋取私利，一直是改革过程中的大哉问。去年“两会”上，最高人民检察院检察长曹建明2014年3月10日在做最高检工作报告时指出，要稳妥处理改革中出现的新类型案件，正确区分改革失误与失职渎职、改革探索出现偏差与钻改革空子实施犯罪等界限。
但在很长一段时间里，由于法律法规的不健全和不完善，不仅老百姓不知道，就连官员也不知道自己的行为是合法还是非法。某种意义上说，改革一开始就是从对现行法律的突破开始的。1978年，今日著名的小岗村，18位村民冒着极大的风险，以托孤的形式，立下生死状，在土地承包责任书上摁手印；20世纪90年代，苏联解体，东欧突变，一堆“倒爷”涌现，有些发财了，有些却被以“投机倒把罪”判刑入狱了。不仅普通公民如此，甚至国家机关也是如此，1988年之前，宪法规定土地不得买卖、出租，但深圳等经济特区却突破了宪法，将土地使用权出租；而在1982年宪法公布实施之前，1978年宪法并没有赋予全国人大常委会立法权，但由于改革开放的实际需要，在未经修宪或者释宪的情况下，全国人大常委会在4年间出台了11部法律。
国家领导人也不例外，1982年宪法最初明确规定实行计划经济，直到1993年修宪才写入社会主义市场经济，但在此之前，国家领导人便多次提出经济体制改革的目标是“建立社会主义市场经济”，显然也是违宪的。为了解释这种情况，有学者提出了“良性违宪”的理论，在法学界引发热议。
而这种情况并未随着进入新世纪而在实践中得到真正解决。实际上，违法改革仍然在不断出现。一系列环保法律早已通过，但地方政府为了经济发展数字好看，遇到法律绕着走、甚至顶着走的情况并不罕见，制造了数不尽的生态灾难；为了解决交通拥堵和雾霾问题，又走到另一个极端，不少地方以一纸文件就能够限购、限号、拍卖车牌，甚至在交通问题上“割据”一方，限制外地车辆在特定时段进入本行政区域。比如仇和，当他以雷霆手段铁腕治吏、大拆大建、卖光医院时，所出台的一系列文件、制度、规定是否完全符合上位法呢？而近年来所暴露的国务院行政法规、各部委规章违反宪法或法律的情况，也并不鲜见。15年前提出的有损“国家法制的统一和尊严，也给执法造成困难”的问题并没有减少，反而是在加剧。
《立法法》要达到“改革不违法”的目标并不容易
目前的《立法法》修订在很大程度上能够解决法制统一的问题，但能否避免在以往改革过程中再出现仇和一样的“权力任性”官员呢？这不仅取决于《立法法》如何“管立法”，还取决于它自身如何得到真正的落实，如何能够切实控制住任性的权力，使得法律能够真正体现“人民的意志”。而其中的关键，就是实现透明立法、开门立法，让民众能够真正有效地参与到国家和地方立法的过程之中，使人民成为真正的立法者。
虽然由于立法与政策的不完善，不少改革的弄潮儿要么因为无法无天、为所欲为而身败名裂，要么因改革踩踏了法律的红线而中箭落马，但改革开放30年来，中国还是积累了一些有益的经验。
比如，对底层改革先局部承认，然后以“政策不变”的形式让改革后现状实际存在，等待时机成熟时推进立法，把改革实践的举措以法律形式予以确定和承认，也就是所说的“先行先试”，以立法主动适应改革需要。在新一届中央领导集体执政之后，尤其重视法律下的改革，2012年年底，全国人大常委会授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批，同意广东省暂停实施《海关法》、《城乡规划法》等25部法律的部分条款。2013年8月，全国人大常委会又授权国务院在上海自贸区内暂时停止实施《外资企业法》、《中外合资经营企业法》和《中外合作经营企业法》等三部法律。而这些举措，也都在《立法法》修正案中得到了体现。
但关键在于，在改革与立法相衔接的过程中，尤其是在立法不健全和不完善的状态下，谁是一项改革合法或者不合法的判断者，在有立法需求时，谁是相关法律的真正立法者？
毫无疑问，公民是改革的具体承受者，虽然30年的改革开放过程中，民众整体上受益了，但无论是计划生育、国企下岗、城市拆迁、土地征用，民众也是改革阵痛的承担者。固然有改革者因踩踏法律红线而落马，但30年来，或者《立法法》公布实施15年来，如果不是伴随贪腐，又有几位落马者是由于出台了违宪、违法因而侵犯了公民合法人身财产权利的规章或者文件的呢？实际上，“人民”往往成了立法过程中的旁观者或者被遗忘者。
并不是因为《立法法》中没有尊重民意的规定，原《立法法》第5条清晰地规定，“立法应当体现人民的意志”，“保障人民通过多种途径参与立法活动。”但立法如何才能体现人民的意志，如何防止人民名义上有权而实际上无权？因此，《立法法》修正案才特意在第5条加上“坚持立法公开”，在第十一修正案中强调立法听证和征求意见。其他如人大主导立法、规范立法授权的修正，也都着眼于此。但是，多年来“一听就涨”、专家和人大代表所代表的利益越来越分化的事实仍然提醒我们，人民对立法的真实参与仍然不那么真实，此次《立法法》修正只不过是一个开始。
固然“立法听证”、专家参与和人大主导对于改变以前部门主导立法、立法过多夹杂了部门利益的情况会有所改变，但必须清楚的是，这些都是立法形式和程序上的要求。实际上，立法真正体现人民意志、民众对立法的参与能够真实有效，仅仅靠这些形式化的努力，却远远不足。
因为，无论是对于立法议程的设置、立法过程的主导、相关资料数据的掌握，还是立法效果的精细化论证，分散的民众都既无有效的制度化参与途径，也在很大程度上不具备参与的能力。但是，在当前社会转型更加复杂的情况下，不仅强势的“部门”依然强势，博弈方更是多出了以前并不明显的利益集团，双重夹击之下，《立法法》所试图强调的“人民意志”，实在难以乐观。而这些问题的解决，并不是《立法法》本身的修改所能够解决的。从目前来看，问题似乎比办法多。
正如本次《立法法》修正案解决的是15年前的问题一样，解决人民名义上参与立法而实际上无法真正参与的问题，也许我们还要等到下一次的《立法法》的再修、三修甚至N修吧？
（作者系《环球法律评论》副主编，此文为英国《金融时报》中文网撰稿；来源：昆仑策研究院）
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