梁军：最重要是保住国资委这个“顶”！——国企改革再评论之三十四 - 昆仑策
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梁军：最重要是保住国资委这个“顶”！——国企改革再评论之三十四
2020-12-05
原打算出一本书，书名叫《国企改革再评论》。把十年间公开发表的国企改革评论文章集合呈现，再以现在的观点与视角，对旧文所涉题材逐一进行二次评论。也许是因为批评味太浓，没有出版社愿意接单。在此连载，给听得见、听得进批评意见的人，留下值得深思的话题。
本篇金句：必须保住国资委的直属特设机构定位和存在，才有可能对国资国企的问题逐一对症下药。如果国资委的监管职能都被弱化或否定了，国资国企的改革发展就不好说了。2015年第12期的《国资报告》杂志，发表了我的一篇评论文章，题目是：《关于国有资产监管体制的几点思考》。这幅配图的介绍，取自李北方的《最重要的，是保住这个顶啊！》——“有部文艺片叫《岁月神偷》，2010年上映的，是近些年来香港出产的一部难得的好电影。片子讲的是上世纪六七十年代香港一个底层四口之家的故事，他们一家住在一条街道的尽头，一座铁皮搭建的简易房里，全家的生计依赖男主人当鞋匠的微薄收入。
一日，台风袭来，立在屋外的招牌、鞋架纷纷被风吹走，门窗被吹散了，铁皮屋顶也被风掀起一角，困在阁楼上的小儿子吓得哇哇大哭。男女主人放弃了抢救其他的东西，都爬上阁楼，站在窗台上，身体探出屋外，反手扣住房顶，用身体的重量保护着房顶不被台风完全掀开。任达华扮演的一家之主对着狂风骤雨绝望地嘶喊：抓紧啊！最重要保住个顶！为何要保住这个顶？台风过去，雨过天晴，其他东西收拾一下整理一下，虽然损失不小，但只要这个顶在，这个栖身的窝棚就还算是个小窝，还能对付着住；如果顶没有了，就没法住了，一家人就要流落街头了。”
我把国资委的直属特设机构定位和存在，比喻为国资监管体制的房顶。我说肯定有。所以需要不断改革完善，有时候还需要“刀刃向内”，敢于向自己动刀子。我看这个也可以有。但是在党的坚强领导下，在铁的纪律约束下，翻不了天。这不，曾经的国资委主任蒋洁敏，不也是说拿下就拿下了吗？现行监管体制下，国资国企还会不会发生腐败、懒政、乱作为现象？我看，过去和现在都有。将来不管改到哪一步，都不可能完全避免。但是，正如《岁月神偷》里的情节所比喻的那样，只要国资委的直属特设机构定位不变，监管职能不被弱化甚至否定，上面所描述的现象，都不过是台风之下的碎玻璃和一地水，都还有收拾的价值和余地。如果这个房顶没了，十六大以来所建立的国资监管体制，就无所依托、魂飞魄散了。2015年9月到年末，是国企改革“1+N”文件密集出台期。我分别于9月29日在《中国企业报》、10月12日在《企业观察报》，发表了对22号文和54号文的解读（见前两篇“再评论”）。对于另一份重头文件，即《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（以下简称《若干意见》），也进行了媒体解读，就是今天的附文：《关于国有资产监管体制的几点思考》。这三篇解读文章，集中呈现了我对这一轮深化国企改革的政策理解与建议主张。在上两篇“再评论”中，我讲到我最关心、最放心不下的，主要就是两个：一个是财政部牵头的国有资产监督管理体制改革，另一个就是发改委牵头的混合所有制改革。其中，财政部与发改委最大的不同，又在于其本身也在履行金融国有资产的出资人监管职责。我的这个担心，有足够的理论依据支撑，也有足够的现实表现证实。我甚至在想，如果没有庞大的其他类别的国有资产掌握在一些政府组成部门手上，国资监管体制改革会不会走得更快、更科学一点？金融国有资产的体量、作用，和履行出资人监管职责的部门，影响力实在太大了，以至于每一份涉及国资监管和国企改革的文件，都要为此打一个显眼的补丁，即“金融、文化等国有企业的改革，中央另有规定的依其规定执行。”据称，曾经有一段时间，有关部门一直力推设立“金融国资委”。列举各种理由，说来说去，就是不让金融国有资产划归国资委集中统一监管。我的个人揣测——十八届三中全会，以及后续所有国企改革文件中，提出设立国有资本投资运营公司，以及“开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点”，可能都是上述理由推演下来的结果。
有意思的是，十八届三中全会召开后不久，国务院国资委领导在《决议》提出设立国有资本投资运营公司这个问题上，在公开的场合竟然表示“正在抓紧研究”。也就是说，对这一重大改革提法，国资委在思想准备上是不充分的，甚至有点措手不及的味道。再往后，多年实践摸索，全国国资系统的国有资本投资运营公司负责人坐在一起交流，才发现各地的做法大相径庭，五花八门。因为谁都不是很清楚具体该怎么做，都处于“摸着石头过河”的状态。关于这个问题，我不能再往下说了。但愿这一段文字，能如愿让读者看见。2018年6月底，以中共中央、国务院的名义发布的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》正式发布。作为一名共产党员，我服从党中央的决议。就此打住。更有意思的是，另一份与上述问题紧密相关的文件，《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，也于2018年7月底正式发布。两个文件几乎同时发布，而且比“1+N”系列文件，晚了将近3年。也就是说，十八届三中全会提出国有资本投资运营公司概念，那是2013年11月，正式出台改革试点实施意见，却是5年以后的事情。
这好比马拉松赛场上，选手们你追我赶，挤作一团跑过去了。许久，赛道上不见运动员身影。观众正准备散去，两位重量级的选手，不紧不慢，结伴而行，在众目睽睽之下一起跑过。在政策制定的运行逻辑之外，其实理论和舆论一直在敲边鼓。对于国资委的直属特设机构定位和存在，各种批评与否定也一直没消停。关于直属特设机构的定位和存在，归拢起来，就那么两条。一个是说烂了的“政企不分”，另一个是“管人管事管资产”把企业管死了。于是，相对应的，国有资本投资运营公司和“管资本”，就成了破解痼疾的新药良方，成为《若干意见》重点表述的内容。我如果用“围魏救赵”来结构这盘大棋，是不是有一点诛心啊？我建议国资委的同志，把附后的文章读完。以后，谁再在这两个问题上纠缠，可用我的分析观点直接怼回去。《国资报告》杂志是由国务院国资委主管、国资委新闻中心和中国经济出版社联合主办的一份带有官方色彩的期刊。在此之前，我并没有在上面发表过文章。并不是关系不熟络。相反，关系非常好。我如果时不时地写几篇正儿八经的理论文章，我相信发表的机率非常高。但我不想利用这样的信任关系给自己脸上贴金。另外，这样背景的杂志，也不宜发表我这种一针见血、逮谁扎谁风格的文章。这一次，我是号准了国务院国资委的脉，针对他们应对各种非议的痛点，写下这篇文章，为国资委一直背负的“政企不分”黑锅而辩护，为国资委一直坚守的“管资产与管人管事相结合”理念正名。这些年来，我写的文章中，也有一些批评国资委的。不过，总体上很少，而且批评的出发点和角度，与那些彻底否定国资委地位和作用的论点完全不同。我并不是要讨好国资委。在大是大非面前，必须有人为国资委说话，为国资监管体制必须保住的“顶”说话，为全体人民共同富裕的根本利益说话。
国有资产监督管理体制是深化国企改革、搞好国有经济的核心。如果说《中共中央国务院关于深化国企改革的指导意见》是一张顶层设计施工图的话，《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（以下简称《若干意见》）就是这项浩大工程的地基。如果地基没有打准、打牢，附着其上的诸如发展混合所有制经济、分类监管、员工持股等等改革举措，都将面临结构性、先天性的隐患。在以往的许多文件里，在表述的结构顺序上，总是先提深化国企改革，后讲完善国资监管体制。这看似小问题，其实蕴含了对事物本质理解的侧重点不同。没有从上而下、科学有效的监管体制，何来具体而微、准确到位的企业改革？当今国企所发生的问题，根源绝大多数都牵扯到国资监管体制。同样，当今国企取得的成绩，也都与自十六大以来所建立的国资监管新体制密不可分。那么问题来了。应该怎样评价当前的国资监管体制？在此基础上应该进行怎样的改革和完善？哪些是必须坚持的，要在坚持的前提下予以完善？哪些是必须革除的，要在革除的目标下进行改革？带着这些问题，对《若干意见》进行解读，就有了一个不会迷失方向的指南。《若干意见》在开篇即指出，“现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象。”这是构建《若干意见》框架的出发点之一。“政企不分”是舆论批评现今国资监管体制最集中的用语。但是，批评者未必搞得清楚“政企”是怎样“不分”的。具体而言，究竟是政府越过国资监管机构直接干预企业导致政企不分？还是政府通过监管机构间接干预企业导致政企不分？抑或是监管机构本身干预企业导致政企不分？如果是第一种情况，那么就是政府违法违规（《公司法》与《企业国有资产法》），必须予以革除。一些政府领导习惯于直接对处于分管领域的国企发号施令，将分管领域的工作任务分解到相对应的国企身上，同时也会对该领域的国企给予相应的照顾。这是政企不分现象中较为普遍的一种。还有一些政府组成部门依然对部分经营性国有资产履行出资人职责，一只手掌握公权力，另一只手又介入市场竞争。这是政企不分现象中最为典型的一种。这一类的政企不分，却经常被舆论搞混，不分青红皂白地将板子打在国资监管机构身上。针对这些现象，我们要将精力放在深化行政管理体制改革上，搞清楚是什么样的政府领导或部门，通过什么样的行政渠道干预甚至直接管理了企业，怎样改革以杜绝这种违法违规现象的发生。如果是第二种情况，那么就是改革不彻底的问题，就要继续深化改革。成立专门的国资监管机构，作为政府直属特设机构，而非政府组成部门，就是要在政府和企业之间设置一个缓冲地带与转换平台，实现政企分开。这个缓冲与转换的过程也非一蹴而就，会受到政府强大的管理惯性影响，本身也在进行不断地调试与完善。要解决这个问题，需要通过加大改革力度，进一步深化和强化国资监管机构的“直属特设机构”地位和作用，通过制度来约束政府公权力向企业延伸的习惯和冲动，使之规范履职、依法履职、阳光履职，成为实现政企分开的隔离带与防火墙，而不是将国资监管机构等同于政府组成部门，对其正常的出资人履职行为进行规限。同时要通过强化国资监管机构本身的监管制度建设，将政府的宏观发展战略意图与企业的市场化经营战略有机结合，将出资人指令与企业的决策机制有机结合。如果是第三种情况，那就不存在政企不分这一说法了，只是技术细节方面的问题，事情反而变得简单了。国资监管机构本身并不是什么“政”，他就是单纯的出资人代表机构；它对出资企业的监管是法律赋予出资人的权力，也无需“分”。只不过，它不应该依赖于用行政化的手段，而应运用市场化的手段实施监管。只需要按照《公司法》和《企业国有资产法》的法律规定，严格界定国资监管机构与出资企业之间的法律关系，更多地通过管资本的方式履行出资人职责，该管的决不缺位，不该管的决不越位。《若干意见》在这一关键问题上没有详尽展开阐述，似乎默认了对国资监管机构“政企不分”的不实之词，从而将实现政企分开的着力点和突破口，放在组建国有资本投资运营公司这一设计上。事实上，对于国有资本投资运营公司的功能与作用阐述，恰恰是国资监管机构本身应该改革发展的方向。而增加了这一层级，使问题变得复杂化了。国资监管机构要往后退，又退不到政府组成部门的位子；国有资本投资运营公司要往前进，又进不到国资监管机构的层次。这中间产生的真空，将引发严峻的问题。得出第一个结论：国资监管机构正是实现政企分开的产物，是一项充满政治智慧的制度安排，而非泛泛而谈实现政企分开所要改革的对象。坚持十六大以来所建立的国有资产监管体制，就是坚持社会主义市场经济体制改革方向，是实现政企分开、政资分开的核心内容。在这个问题上模糊不得，动摇不得。承上所述，产生第二个问题：谁来真正行使国有资产出资人监管职责？如果是国资监管机构，那么它至少要对国有资本投资运营公司行使出资人职责，对再往下层级的国有企业集团公司实行授权监管。那么，其对国有资本投资运营公司的出资人监管，与现今对国有企业集团公司的出资人监管有什么不同？其对国有企业集团公司的授权监管，与现今对二级企业的授权监管又有什么不同？如果是国有资本投资运营公司，那么它对国有企业集团公司的监管与现今国资监管机构的监管有什么不同？如果说向完全实现“管资本”的监管方式转变，那为何不可由国资监管机构也以“管资本”的方式直接监管国有企业集团公司？更重要的是，如果出资人监管职责下移，或者由政府直接授权国有资本投资运营公司行使出资人监管职责，国资监管机构必将逐渐演变成协调机构、统计机构和指导机构，责权利不统一，形同虚设，相关的政府强势部门又可以越过国资监管机构对国有资本投资运营公司实行干预，国有资产出资人关系就又变成“政府——企业”（投资运营公司），这不又回到政企不分的格局了吗？国有资产监管的复杂性在于所有者与经营者之间的多层代理关系。在真实所有者即全民（而非政府）的人格化监管没有到位之前，每增加一道代理环节，就增加一道风险级别。如果再曲解“管资本”的真实含义，一味地将出资人监管职责“下放”，风险将呈几何数增加。不管是谁承担出资人监管职责，都必须将责权利向其统一，以便其能最大限度地发挥代理出资人的监管作用。而只要它行使了出资人监管职责，真正担负起国有资产保值增值、防止国有资产流失的责任，就不可能做“甩手掌柜”，就不可能不对所投资企业的人、事、资产保持一种高压与警惕态势，否则必乱无疑，时间早晚而已、轻重而已。《若干意见》在这个问题上同样没有厘清关系。似乎组建国有资本投资运营公司就是为了隔离国资监管机构与国企之间的关系，就是实现了政企分开，而实现这一目标的手段就是简而化之的“管资本”。这样的判断可能过于理想化和简单化了。得出第二个结论：“管人管事管资产”是出资人不可推卸也无法推卸的监管职责，是国资监管体制的核心内容。“管资本”是通过市场化和法制化的手段行使“管人管事管资产”职责，而不是对既有监管成绩与监管架构的否定。在这个问题上同样模糊不得，动摇不得。
（作者系广东省国有资本研究会会长、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“全民监事”）【本公众号所编发文章欢迎转载，为尊重和维护原创权利，请转载时务必注明原创作者、来源网站和公众号。阅读更多文章，请点击微信号最后左下角“阅读原文”】
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