孙久文：我国精准扶贫战略与相对贫困的转型

【编者按】8月17日，中国人民大学应用经济学院教授孙久文做客人大重阳，分享了他对精准扶贫与区域发展的最新思考。这是由中国人民大学重阳金融研究院主办的“深度认识中国”系列直播活动第九讲。该直播实录如下：

孙久文：今天晚上我为大家带来的讲座是“我国精准扶贫战略与相对贫困的转型”。我主要讲四个问题：一是从经济学视角分析关于贫困的概念；二是关于贫困的标准与我国贫困人口的分布；三是精准扶贫与区域发展；四是关于相对贫困问题的一些思考。

 

一、经济学视角贫困的概念

1.绝对贫困与相对贫困

 

绝对贫困的概念最早是由19世纪末英国的学者郎特里提出的。他在其著作中对绝对贫困的定义的核心是指，最低生理上的生存需要，就是人们的食物、衣着、住房与医疗的最低的需要，如果达不到最低的需要，那么就是贫困人口。

随着贫困一百多年研究的不断深入，逐渐将最低的生理需要扩展为人的基本需要。当前我国所设定的脱贫目标 是“两不愁、三保障”，就不仅是要解决当前我国农村贫困居民的基本生活需要。“两不愁”就是不愁吃、不愁穿，“三保障”就是住房、医疗、教育有保障。所以，这五项结合起来脱贫的内涵就拓展了。

相对贫困是通过社会的平均生活状况来衡量的，如果一个人和家庭以消费和收入衡量的生活状况低于社会平均水平或者达到某个程度，则可以认定其为贫困。我们以社会平均水平来衡量贫困，这样两者的衡量标准、方法都是有很大区别的。

2.基本需要的贫困衡量

具体讲如何来衡量基本的生活需要？什么才叫贫困？

第一个是收入消费贫困。英国学者1901年出版了《贫困——对城市生活的研究》，这里最低需求的购物篮子就包括货币加上住房、衣着、燃料和其他的杂物的支出。当时测算六口之家一周是15先令的标准，如果一个六口之家的一周收入达不到15先令，这一家人就处于贫困状态。当然，英国当时的货币和现在的货币已经不是一个概念了，因为这中间已经是经过了多次调整。现在英国的货币是英镑、便士，已经没有先令这个中间的货币了。

英国2014年有抚养子女的家庭一周收入是270英镑，没有抚养子女的家庭每周是193英镑，这是其贫困标准，按照该标准英国的贫困发生率是13.2%。美国每人每天标准为17美元，按照这个标准美国贫困发生率是15%。

世界银行提出了关于贫困的最低标准，按15个最贫困国家的中位数的标准，也就是每人每天1.9美元。还有一个标准是75个发展中和转型国家中位数的贫困标准，是每人每天3.1美元。

贫困线是按照消费或者按照支出来衡量的，需要强调的是各国之间的贫困发生率是不可比的，这是因为各国的贫困标准不同。有人说英美的贫困发生率比我国高，这个说法其实是不准确的，主要还是大家的标准不同。

第二是资产贫困。收入贫困反映的是当年的经济收入，它并不反映过去财富的累计。一个家庭在一定时期内没有资产来满足基本需要就被视为资产贫困，这是什么概念呢？有些家庭可能今年没有任何收入，但是它有资产有存款，那么它的生活也不一定贫困。

而现在一些贫困人口因为收入比较低，而且家庭里没有足够的资产为他带来收益，所以衡量贫困一方面要看当年收入情况，另一方面要看资产情况。比如在精准扶贫中，精准识别中，在识别哪些人、哪些家庭是贫困人口时，我们就要考虑这个家庭所具有的资产情况。比如看这家是否有汽车，房子是否瓦房等。特别是在进行精准识别建档立卡过程中，还有第二次“回头看”进行评估的时候，就特别重视资产情况。

界定贫困考虑资产情况有三个好处：一是资产反映了一个家庭多年收入的累计，反映长期的贫困状况。二是资产可以通过继承转让的形式获得，可以反映人的社会状况。三是可以反映真实的不平等。

当前我国的农村情况，农村居民可支配收入的来源，按照2015年统计农村居民人均可支配数是11422元，其中财产性收入，就是资产性收入只有252元，占2.2%。所以，资产贫困是中国农村贫困的一个重要的原因。

第三是能力贫困与多维贫困。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森首次提出以能力视角来认识贫困的概念，衡量一个人贫困的标准要从一个人能力高低来衡量。当前中国贫困现状所反映的贫困特点不完全是能力缺失的问题，人的素质差，贫困地区发展环境差和发展环境的不平等，自然条件、发展起点、经济结构、累计能力、科技、人口、社会制度、市场机制等都会影响到贫困，所以，这些因素的相互作用最终导致的是一种多维贫困，现在的研究者更多的是从多维贫困的角度研究贫困问题。

联合国开发计划署在2010年公布了全球的多维贫困指数，称之为MPI，包括了教育、卫生等十个指标。除了要关注能力贫困、关注多维贫困之外，还要关注或者说不能放松精神贫困。习近平总书记多次强调扶贫更要扶智，针对年收入状况进行贫困线划定从而剥离出贫困考察对象，这是当前精准扶贫战略认定贫困的一个主要的界定方式。

二、我国贫困标准与贫困人口的分布

1.我国的贫困标准

 

当前我国设定的脱贫标准和脱贫的目标是“两不愁、三保障”，这是脱贫目标。有些人讲到脱贫目标，一般是讲人均多少钱，比如2800元或者3000元等，那是一个衡量的指标，不是脱贫目标。脱贫的目标就是要解决“两不愁、三保障”的问题，或者说就是要解决农村居民的基本生活需要的问题。

既然要界定贫困人口就需要有贫困线，贫困线的作用就是用来框定贫困人口，当然贫困线不是一成不变的。现在的做法就是在一定时期内有一条贫困线，但是在一个较长的时期内，贫困线要有几条。我国从1997年开始起用世界银行确定贫困线的基本方法，包括了五个步骤。一是按照每个人每天2100大卡确定最低的营养需求；二是计算全国农村居民的食物贫困线；三是计算非食物贫困线；四是计算贫困线，就是把食物贫困线加非食物贫困线；最后确定农村的贫困标准。

按照这个办法，1980年的贫困标准是403元，贫困发生率达到96.2%，贫困人口76524万，当时农村基本上全是贫困人口。到2010年，贫困标准提高到2400元，贫困发生率是17.2%，贫困人口16576万人。目前的贫困线是以2011年2300元不变价为基准，以这个基准进行不定期调整，2014年我们启动精准扶贫时的贫困线标准是2800元/年/人，到2019年贫困标准提升到3747元/年，今年贫困标准估计应该是达到4000元，按照不断变化的标准，2019年底我国在现行标准下的贫困人口有551万人。

2.我国贫困人口的分布

刚才讲了2019年末全国农村贫困人数比上年末减少1109万人，全国的贫困发生率按照现行标准已经降低到0.6%，比上年下降了1.1个百分点。其中西部地区农村贫困人口323万人，比上年减少了593万人，中部181万人，减少了416万人，东部47万人，减少了100万人。

我国东北沿海发达地区农村还有贫困人口吗？包括发达的经济第一大省广东省也仍然还有贫困人口，粤北粤西的山区仍然还有生活十分贫困的人群，所以我国是一个地区发展差距十分巨大的国家，要努力缩小地区发展差距，也是我们做区域城市经济研究的人、做扶贫研究的人应该共同努力的一个目标。

从分省来看，2019年各省贫困发生率普遍下降到2.2%以下，其中贫困发生率在1%-2.2%的省份有7个，包括广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、新疆；贫困发生率在0.5%-1%的省份有7个，包括山西、吉林、河南、湖南、四川、陕西、宁夏，这是我国国家贫困人口地区的分布。

 

 

这张图展现了592个贫困县的分布和2011年贫困县的调整情况。蓝色的这些县份基本上分布在我国的中西部地区，而绝大多数分布在所谓的胡焕庸线以西。红的是退出的贫困县。而绿色的是2011年调整之后进入到贫困县之列。

2011年贫困县的调整当时有一个原则，就是出多少、进多少，省区自己平衡。所以，我国的贫困县一直保持在592个。当然经过精准扶贫这些年的奋斗，到今年年底592个贫困县将会全部摘帽。

这是14个集中连片特困地区的分布图。在启动精准扶贫中，提出的反贫困的主战场就是这14个集中连片特困地区，包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区、西藏区、四省藏区和新疆南疆四地州，一开始确定的是南疆三地州，就是和田、喀什和克州，后来又把阿克苏补充进去，就是南疆四地州。这是扶贫开发的主战场。

 

 

3.精准扶贫的核心理念

精准扶贫是习近平总书记2013年在视察湖南湘西花垣县十八洞村时提出的十六字方针，叫做“实事求是，因地制宜，分类指导，精准扶贫”，成为了这一时期我们扶贫的基本战略。精准化理念是精准扶贫思想的核心要义。

一是六个精准：扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准。

二是分批分类理念：这是精准扶贫思想的一个工具，在精准扶贫的具体过程中，不可能眉毛胡子一把抓，要分期分批分类对贫困人口进行精准的扶持，所以，我们的基础工具就是“五个一批”。

第一，发展生产脱贫一批。这里包括发展特色产业、旅游、电商、资产收益等。近几年，中西部的一些地区大规模开展建设一些扶贫车间，发展了当地特色的手工业，通过普及电商使特色地方性的产品能够走向市场、走向全国。

我到贵州省的丹寨县。他们把当地苗族妇女手工编织刺绣的一些手工业品通过整合，通过电商推介出去，这样产业可以带动丹寨县及周边几个县大概十万左右的苗族妇女，带动了当地就业。发展生产脱贫一批是很有效果的。

第二，转移就业脱贫一批。通过培训开拓就业渠道，使得一些贫困地区的人口可以到一些大城市里边打工就业，让其收入比较快的增长。

第三，异地搬迁脱贫一批。根据中央的规划，到2020年年底将会有1000万人从原先贫困地区不能保证他们基本的生活所需的困难地区搬迁出去，搬到一些主要的扶贫点，也有一些搬到附近的城镇，通过这样的一些搬迁使他们改变生存环境获得致富渠道。

第四，发展教育脱贫一批。通过高等教育、职业教育、基础教育使贫困地区的人口获得自己的发展能力，彻底截断贫困的传递的途径。教育脱贫是一种使贫困百姓彻底脱贫的最主要的渠道。

最后，低保政策兜底一批。在我国的贫困地区还有相当一批人不具有劳动能力，或者仅仅具有部分的劳动能力，让他们从事生产有困难，异地搬迁也不大可能，所以这部分人全部都依靠国家的低保政策对他们进行兜底。那需要低保政策兜底的人有多少？按照2018年底的数据，估计需要低保政策兜底的这些人占当年剩余贫困人口能够占到40%左右，所以，这是相当多的数据，低保兜底也是很坚决的一个任务。

 

三、精准扶贫与区域发展

通过精准扶贫促进区域经济发展是研究地区发展中的一个重要的题目。

第一个是贫困人口逐年减少，农村的贫困人口逐年减少，贫困发生率下降，同时也是区域发展的一个重要目标。党的十八大以来全国农村贫困人口累计减少超过9000万人。

 

第二个是贫困县的摘帽，刚才讲到今年年底全国592个贫困县要全部摘帽，贫困人口还大于1万人的估计还有39个县。

第三个是集中连片特困地区逐渐解体。因为我本人多年来一直在研究区域经济，所以在研究扶贫过程中，对于集中连片特困地区的研究也是我的一个重要方向集中连片特困地区的发展历史。1986年以来国家先后三次确定和调整扶贫开发县级扶持单位，2011年集中连片特困地区成为了主战场。1986年启动国家大规模的减贫计划，确定了331个国家级的贫困县，划定了18个集中连片特困地区。到1987年国家组织实施了“八七扶贫攻坚计划”，八七扶贫就是用八年的时间解决7000万人的脱贫问题。所以把重点集中在了中西部的山区、高寒山区等，而且就是在1994年划定了592个国家级的贫困县，旨在解决突出的区域性贫困问题。

2011年配合《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》出台取消了沿海发达地区的所有国家级的贫困县，增加了中西部地区的贫困县，但是总数是592个。到2011年，《中国农村扶贫开发纲要2011-2020）》进一步把14个集中连片特困地区作为扶贫开发的主战场展开了脱贫攻坚。

为什么要研究连片特困地区呢？

一是扶贫阶段性的需要。因为扶贫工作需要地区之间互相扶持，互相帮助，有时一些大型的基础设施建设，中心城市建设也不是在一个村或一个县就能完成的，所以它需要有一个比较大的区域来进行区域开发式的扶贫工作，特别是进行基础设施建设，基本公共服务普及等更需要相对比较大一点的连片特困地区来开展。

二是国家扶贫的任务也是在精准扶贫开展之后，对各地区都下达了这种扶贫开发的任务，主要的就是到2020年确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。

三是解决区域性贫困问题。习近平总书记在2017年6月在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上强调，脱贫攻坚工作进入目前阶段，要重点研究解决深度贫困问题。2019年1号文件又进一步指出，精准扶贫后两年要重点解决主攻深度贫困地区，各级财政要优先加大“三区三州”脱贫攻坚资金投入，对“三区三州”外贫困人口多、贫困发生率高、脱贫难度大的深度贫困地区也要统筹资金项目加大扶持力度。

“三区三州”的三区是指三个集中连片的特困地区，一是南疆四地州，二是西藏地区，三是四省藏区（青海、甘肃、四川、云南）四个省的藏区；三州包括甘肃的临夏州，四川的凉山州和云南的怒江州，“三区三州”是下一步脱贫攻坚的主战场，也是要下大力气进行脱贫攻坚的对象地区。

我们课题研究计算的各片区经济发展的情况，从2013年到2018年，预测2020年和2025年的基本情况。从增速看，我国集中连片特困地区的GDP增速要高于全国的水平，从人均GDP增量看，贫困地区的人均GDP远低于全国平均水平，当然片区内部也有不同分化，总体讲，到2018年底已有203个县的贫困发生率下降到3%以下，很多县已经退出贫困县的序列了，因为贫困县的退出标准，在西部地区贫困发生率要降到3%以下，在东部地区贫困发生率要降到2%以下，才能达到贫困县退出的一个基本要求。2018年贫困发生率已经显著降低。

现在集中连片特困地区的变化趋势到底如何呢？如果以10%的贫困发生率作为判断标准，通过上面的分析可以发现三点，一是从大于10%的角度看，在大兴安岭南麓地区、大别山区、罗霄山区等原来的集中连片特困地区已经基本不存在了。二是在六盘山区、武陵山区、燕山-太行山区、吕梁山区和四省藏区只有少数的贫困县的贫困发生率大于10%，已经不能形成大面积的片区。三是只有在秦巴山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化地区、滇西边境、西藏、新疆的南疆三地州还明显存在了这种集中连片的情况，就是小图里深色的地区。

 

从研究来看只有三区还能够存在这种集中连片的情况，而三州是贫困发生率相对来说比较高的区域。

到2020年大部分的集中连片特困区在空间上的消失是精准扶贫战略的重大成果，预示着到2020年底解决区域性贫困问题指日可待。

 

四、关于相对贫困问题的思考

2020年底在现行标准下的贫困人口将全部脱贫，592个贫困县将全部摘帽，区域性贫困问题也基本解决了。现在社会上有一些议论，我们要不要继续扶贫呢？如果需要继续扶贫，我们做什么工作呢？

 

首先，我想强调的是反贫困或说扶贫是一个永恒的话题，相对贫困的人口永远都会存在的，所以，对贫困问题的研究也要永远进行。

1.国外的相对贫困的衡量

第一类是欧盟，标准是全体居民收入中位数的60%，计算一个国家全体居民的收入是计算它的中位数，不是平均数，中位数比平均数一般要低10%左右，按照中位数的60%来确定它的相对贫困的标准。

第二类是美国，美国的标准是以绝对收入为基础，并结合不同家庭进行调整。根据家庭人口的不同，标准要进行调整。比如一口之家，假如说他一个人每天的标准是19美元，两口之家每人每天的标准就不是38美元，可能要比38美元低，比如是35美元。三口之家可能也不会是57美元，可能只有50美元或者比50美元还要低一点。为什么会这样呢？这就是聚集效应，比如，我在演播室一个人用四个灯八个灯管，如果让我付电费一晚上一块钱，如果五个人要在这里，一个人只要付两毛钱，所以家庭也是一样，一口之家和三口之家、五口之家每人平均消费是不一样的。

第三类是日本，标准是家庭收入十等分中中等收入家庭收入的60%，并通过测算标准家庭的消费水平，按照年龄、家庭、规模结构和地区物价指数进行调整。日本人的办法更精细一点，它把全国的家庭收入按照收入情况十等分，分成十组，它取中等收入当中的那一组，比如从高到低可能是第五组或者第六组，按照这个组份中家庭收入的60%来确定贫困线，这样确定的标准就是相对的，不是绝对的，不像我们现在确定的2800元的标准或者4000元的标准都是绝对贫困的标准，而按照等分计算的家庭收入就不是一个绝对收入，而且每年都有可能有变化。

第四类是拉美国家，更符合世行的办法，标准就是将收入和多维贫困相结合，综合考虑收入就业教育卫生等多维度的水平值，再来计算一个相对贫困线，也是对它进行不断的调整。以上是国外对所谓的相对贫困的具体的衡量。

2.贫困问题的三个转变

反贫困是具有长期性和持久性的特征，在2020年后现行标准下的绝对贫困的消除不等于扶贫工作的终结，尽管社会的主要矛盾发生了变化，现在我们主要解决发展的不充分和不均衡的问题，但国家长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，即使到2035年我们基本实现现代，我国仍然还处在社会主义初级阶段。所以2020年后的扶贫工作整体来讲可能有三个转变。

一是由解决绝对贫困向缓解相对贫困的转变；

二是由农村扶贫向统筹城乡扶贫的转变；

三是由脱贫攻坚向缓解相对贫困与乡村振兴的衔接转变。

所以，进入十四五之后的扶贫工作整体上可能会出现这样的三个转变，这是我们扶贫专家委员会很多的专家都提出这样的思路。

2019年贫困地区农村居民人均可支配收入是11567元，比上年增长11.5%，扣除价格因素实际增长8%，快于全国农村居民人均可支配收入实际递增了1.8个百分点，2019年贫困地区农村居民人均可支配收入的中位数是10510元，这个和全国的农村居民的收入中位数14389元还是有不小的差距。所以，我个人还是比较主张按照农村居民的人均可支配收入的中位数来测算当年的相对贫困线。

3.新时期扶贫开发的总目标

2020年后扶贫开发的总目标，首先是建立与基本现代化相适应的新时代的体制机制，这是一个重点的任务。二是重点补齐经济社会发展薄弱地区的基础设施、公共服务、环境治理、产业发展的短板，推动区域的协调发展。三是建立有利于低收入人群的收入增长、社会发展和多维度缓解相对贫困的政策环境，持续缩小发展的差距。我想至少这三个方面的总目标应该是在2020年后进行脱贫攻坚的重要的可以参考的目标。

4.2020年后扶贫开发的几个问题

从2021年开始，我们的扶贫开发可能就将进入到一个新的时期，会有很多的问题还需要进行处理。有几个问题。

一是关于相对贫困的标准，首先贫困的标准是单一的还是多维的，专家大都认为应该是多维的，一是因为我国的减贫事业已经进入到一个新的历史阶段，国家的减贫目标已经从解决收入贫困发展到解决多维贫困的问题。二是目前所确定的精准扶贫的目标，“两不愁、三保障”本身就是一个多维目标，因为它至少刺激到五个方面，相对贫困的标准仍然还是多维的。三是多维贫困是基本现代化的一个要求，解决相对贫困不仅要看收入，还应该从其他角度去思考相对贫困的问题。关于相对贫困的标准大家都在探讨，提出不同的方案，一方面是给国家出主意，另一方面也是为扶贫来分忧。这是2020年后第一个需要关注的问题。

二是关于两线合一的问题。现在农村有两条线，一条是扶贫线，一条是低保线。所谓低保的标准全称就是“最低生活保障标准”，低保标准应该是绝对贫困的标准。但实际上现在农村的低保标准已经完全不是绝对贫困的标准了，已经实实在在的是相对贫困的标准了，所以，今后两线能不能合一。现在需要思考的一个问题是：我们的贫困线是国家制定的，而我们的低保线是由地区来制定的，每个省每个市每个自治区是一个标准，有的甚至一个省内不同城市也有自己的标准，所以低保标准现在不统一。

三是关于城乡贫困标准是否统一的问题。这是很多的研究者十分关注的问题。城乡贫困的标准统一，在比较远的时期应该是一个方向，但是目前还不具备条件。前两年全国的城乡收入差距基本上是三比一左右，最近几年这个数据有所降低，现在大概是2比1，在这里精准扶贫做出了很大的贡献。

目前想把城乡的贫困标准可能还是会有一定的难度。关于贫困区域的划定问题，中央现在强调脱贫攻坚主战场是三区三州的深度贫困地区，下一步抓发展不平衡表现最突出的区域，也是要解决社会的主要矛盾，解决不平衡不充分的问题，需要认认真真的解决深度贫困地区的问题。

至于下一步是否还需要设立贫困线，我个人的想法是不可能重新设定了，因为现在所有的贫困线都摘帽了，要是再设定贫困线也不合适，但是，我们的扶贫工作缓解相对贫困问题，不可能在全国农村平行推定，所以仍然还需要划分出重点扶贫区域，所以下一步需要研究的内容就是这些重点扶贫区域下一步到底怎么划，是以县、市、还是更小的单位划呢？总而言之，有新的划分的方法，把真正需要重点扶持的区域划分出来，把真正需要重点扶持的贫困人口识别出来，这样的话我们的扶贫工作才能更好的开展下去。

最后的结束语我想跟大家讲，扶贫解决相对贫困问题是一个永恒的主题，一直在研究这方面的各位学者特别是青年学者大家可以更多的参与进来。

（作者系中国人民大学应用经济学院教授、博导；文字整理：刘英。来源：昆仑策网，转编自“人大重阳”）

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