海南省儋州市海花岛。视频截图

海南省儋州市综合行政执法局发布行政处罚决定书，决定对海南儋州市的一处房地产开发项目实施强制拆除。该项目的规划许可证已经被撤销，项目违反《中华人民共和国城乡规划法》第40条的规定，责令公司在10日内自行拆除。如果逾期不拆除，执法局将依法组织拆除。这是我国处理房地产历史遗留问题的最常见做法。

根据城市房地产管理法和城乡规划法的规定，从事房地产开发必须首先办理城市规划许可证，并在此基础之上，依照建筑法取得有关建筑施工许可证。如果没有取得城市规划许可证，不得从事房地产开发。已经取得城市规划许可证，可是，违反环境评价法，没有进行环境评价的，不得进行房地产开发。

海南省儋州市的这个房地产开发项目，是当地政府采用“批发改零售”的方式，以非法的手段获得规划许可证。相关腐败案件被处理后，海南省儋州市已经撤销非法取得的规划许可证，强制拆除是自然而然的事情。

但由此产生的问题是，房地产开发的成本，应当由谁来承担？从法律上来说，房地产开发企业违法从事房地产开发，当然应该承担由此产生的一切法律后果。可是，由于社会成本巨大，当地政府处理违法案件的时候，不得不考虑由此产生的社会影响。

笔者认为，涉及我国城乡规划法的房地产开发违法案件，如果只是进行行政处罚，而没有对相关责任人实施行政处分，不可能从根本上解决问题。

我国一些城市的郊区，出现大量的“小产权”房屋，这同样是违反城乡规划法产生的恶果。如果采取强制拆除措施，不仅会导致违法行为人遭受重大损失，同时也会导致资源严重浪费。处理这类违法案件的时候，应当实事求是，具体情况具体分析。

首先，如果属于违反我国环境保护法、土地管理法等基本法律规定，造成环境污染或者自然资源破坏，不拆除不足以恢复原状，修复环境，保护自然，科学利用土地的，必须采取强制措施，拆除非法建筑物，因为只有这样，才能真正保护社会公共利益。

非法拆除造成的损失，应当由房地产开发商承担。当地政府官员特别是负责城市规划许可的官员，必须承担法律责任。事实上，海南省儋州市原市长和市委书记已经为此付出代价，他们因涉嫌犯罪被司法机关绳之以法。

其次，如果通过修改城市规划，妥善解决遗留问题，实现国家利益、社会利益和个人利益的平衡的，应当考虑通过法定程序修改城市规划，妥善解决历史遗留问题。

这不是法不责众，也不是迁就违法行为人，而是要在合理利用资源基础之上，妥善解决历史遗留问题。我国一些城市的“小产权”房屋如果强制拆除，不仅会造成购买人的利益受到损失，而且更重要的是，会激化社会矛盾，导致集体经济组织成员承担集体经济组织负责人违法犯罪所带来的严重后果。

解决问题的根本出路就在于，充分利用现有的资源。

一方面不能承认非法建筑物的所有权。但是另一方面，可以采取强制没收等方式，通过修改城乡规划，将建筑物用于维护社会公共利益。

如果修改城乡规划，将非法建筑变为国家控制的资产，那么，可以用来安置贫困家庭，可以作为租赁房屋使用，在一些旅游景区，政府可以将变更后的房地产开发项目，作为政府资产，用来安置游客。

上个世纪90年代，亚洲金融危机爆发之后，许多海滨城市房地产开发项目面临危机。当时马来西亚总理马哈蒂尔一声令下，将一些房地产开发商的开发项目收归国有，并且通过政府经营，一方面解决当地居民的就业问题，另一方面将非法建筑物合法化，用来安置游客。事实证明，这样的处理方式，有利于“废物利用”。

当然，由于建筑物已经变成国家资财，因此，必须纳入国家资产管理的法规体系中，加强监督，防止出现权钱交易腐败现象。

第三，城乡规划的刚性约束至关重要。但是正如人们所看到的那样，我国处在发展时期，许多城市的规划朝令夕改。这一方面与我国的行政管理体制有关，地方政府官员为了在自己的任期内出成绩，往往加大房地产开发力度，从而导致规避中央房地产宏观调控政策和土地出让政策的现象非常普遍。另一方面，城乡规划频繁修改，导致社会资源严重浪费，一些城市基础设施建设大拆大建，不仅严重干扰市民的正常生活，而且更主要的是，导致整个社会的不确定性日益增加。

解决问题的具体措施是，由中央统一批准城市规划，并且将城市规划通过各种方式传送到千家万户，让每个城市的市民对自己所生活的城市环境有一个明确的心理预期，让城市管理经营者充分意识到，如果修改城乡规划，必须经过中央政府批准。因为只有这样，才能确保城乡规划保持稳定。

根据我国城乡规划法，城乡规划必须经过当地人大审议批准，方能修改。但是，正如人们所知道的那样，如果以促进经济发展的名义要求地方人大审议批准修改城乡规划，地方人大及其常委会通常不会拒绝。所以，必须建立双重监督机制。

一方面，强化地方人大及其常委会的监督；另一方面应当强化中央监督，把城乡规划批准修改与我国城镇整体布局结合起来，因为只有这样，才能确保我国城乡规划真正成为城市发展“定盘星”，才能确保我国城乡规划不会引发更多房地产强制拆除行为。

                                                                         2022年1月2日星期日

（作者系中南财经政法大学教授、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“乔新生”微信公众号；图片来自网络，侵删） 

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