近一段时间来，社会上正在热议联想、金融安全等问题，尤其是张捷教授评联想系列，发人警醒。人们在问职能部门为什么不能发挥应尽的功能和作用？为什么非要等事情搞到如此之大才引起惊醒？法律明文规定的工作职责为什么不能落地生根？本人参与过农村集体经济组织产权制度改革工作，就农村集体经济组织产权制度改革工作中暴露出来的深层次问题，谈个人认识与思考。

一、问题提出

 

农村集体经济组织产权制度改革是党中央2016年为探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性所推出的工作举措。习近平总书记多次强调，要深化农村集体产权制度改革，发展壮大新型集体经济。各级政府又拨出大量资金支持改革工作，改革情况怎样？有一部分的农村按照中央精神认真推进改革，相当多的农村老百姓反映改革流于形式。得出这个结论不是坐在办公室想，而是与同仁交流，下到农村去通过大量走访得来的。为什么这样？五年过去了，我悟出了问题根源在哪？

 

任何改革既需要各级领导重视，也需要懂业务的具体工作人员去实施，更需要各级业务职能部门作上下传导。农村集体产权制度改革本身涉及到政策性强、业务性专、涉及法律多的一项改革。然而实施起来，上面力量强，下面力量非常弱的态势。

 

首先，职能部门的业务上下传导梗阻，2016年由原农业部农村合作经济经营管理总站提出农村集体产权制度改革意见，各省、市也成立农村集体经济经营管理机构，有的地方隶属农业部门，有的地方隶属财政部门，到了乡镇级，农村集体经济经营管理机构更是各种各样，有的乡镇成立了农村集体经济经营管理站（所），有业务人员，有的乡镇财政所加挂农村集体经济经营管理站（所）牌子，无固定人员。请问这样的结构形式怎样进行职能考核？而且机构改革频繁，在转变职能的语境下，一时将职能转变到市委农办隶属下，一时将职能转变到财政部门隶属下，一时又将职能转变到政府下面直属机构。

 

2017年党中央下大力推进国家机构改革，原农业部农村合作经济经营管理总站划转到农业农村部农村经济体制与经营管理司，到了省、市级，有地方还保留农村集体经济经营管理站（局），有的地方取消农村集体经济经营管理机构，直接划转到农业农村机构里，设立经济经营管理处或者科，到了乡镇级，有的还保留农村集体经济经营管理站（所），有的划转到乡镇农业技术服务中心，有的划转到乡镇农业农村办公室（简称农办）。

 

众所周知，一项大的改革需要若干年才完成，然而职能部门频繁变动，改革任务如何落地？改革目标如何实现？中央年年下文部署发展壮大农村集体组织经济，年年强调农村集体资产、资源、资金“三资”管理问题，到了基层是不是成为空文？由于职能部门上下不顺畅，人们在农业生产过程中产生的矛盾以及各种利益诉求上世纪七、八、九十年代初能找各级农村集体经济经营机构解决，可改革后你推我、我推他，相互推诿，找不到解决的职能部门，所以无奈情况到法院去申诉，到信访部门申诉。由于矛盾纠纷越积越多，越积越深，所以导致很多农村难以组织起来。

 

其次，基层人员业务力量整体薄弱。由于市、县、乡镇（街道）农村集体经济经营管理职能部门转来转去，再加上人们对职能认识存在误区，所以在社会实践中经管作用不明朗，并逐渐弱化。

 

一是工作人员数量就少（一个乡镇专职人员0至3名），二是工作人员流动性频繁，市县级农村集体经济经营管理机构从事农村经济经营管理人才本身就少，有的市县人员编制不少有十多位，但也是从其他行政部门调过来的，不熟悉工作职责，乡镇级从事农村经济经营管理人才更是凤毛麟角。上级部署改革任务怎么办？只能临时抽调非农村经济经营管理人员去实施。责任心强，工作做细一点，责任心差的，敷衍了事。即使责任心再强，不熟悉政策，不懂法律，没有农村经济经营管理经验，是不是在贯彻落实上级部署的农村集体产权制度改革目标任务难以落到实处？而且很多领导干部明知道从事改革的人员业务力量不强，走了形式主义却无奈只能打掉牙齿往肚子里吞。

 

十八大之前，为什么农村有那么多村官腐败？为什么农村集体组织经济资产能大量流失？为什么农村集体资产、资源、资金“三资”管理十分混乱？与农村经济经营管理职能弱化有没有关系？所以我们很有必要反思三十多年来的农村经济经营管理机构改革。

 

二、问题分析

 

（一）认识事物停留在表面现象，解决问题头痛治头脚痛治脚

 

众所周知，职能、职责、职权是我们行政机构内最关键、最基础、最常用的三个词语，可是在实际工作中，却对这三个词语认识不清，相互混淆，变來变去，有的把职责说成职能，有的把职能说职责，有的把职权无限放大，甚至有的把职能、职责、职权与机构割裂开来等等，这些认识都不正确，主观想当然、盲人摸象式的改革。

 

从中国汉语词组分析，职能、职责、职权这三个词的其核心都在“职”上（即吃、穿、住、行、用、教育、医疗、安全等等客观事物）。马克思唯物主义告诉我们：任何事物在运动过程中本身所固有的本质的联系和必然的趋势，在社会实践中具有客观性、稳定性、可复制性和普遍性，不以人的主观意志为转移的，既不能被创造，也不能被消灭。中国古代有一个经典：治国犹如栽树，本根不摇则枝叶茂荣。我们再回到职能、职责、职权的“职”上，既然“职”是客观事物的“根”，本根不摇则枝叶茂荣，那为什么要转来转去呢？是不是违背了事物本质属性？针对农村集体经济组织产权制度改革这件事，他的属性就是农村生产关系，其“职”在农村经济经营管理机构上，农村经济经营管理机构改来改去，转来转去，请问农村集体经济组织产权制度改革能切实落到实处吗？

 

我们知道，生产力和生产关系本身相互作用有机整体，马克思已经作出经典论述，可是现实中有多少人提生产关系？一说生产关系就有人说你思想落伍了，真落伍了吗？本人深入基层做大量调查研究，得出一个结论不重视生产关系，没有认清生产关系内在本质属性，忽视生产关系的功能和作用是导致“三农问题”的根本原因。

 

再说“能”、“责”、“权”这三个字，从社会科学讲，只有人才配这三个字，而且都是由人的主观把控的。人的主观非常复杂，因人的生活环境、学习程度、个人经历而不断变化。但无论怎么变化，不脱离客观事物即“职”的本质属性，脱离了“职”这个根本三个词没有任何意义。

 

（二）职能、职责、职权与机构的关系不顺推进工作往往梗阻

 

任何事物都有自身的基本属性以及运动规律，所以认识和把握事物本质属性以及发展趋势，解决问题就迎刃而解。农村集体经济组织产权制度这件事同样如此。前面已经提到农村集体经济组织产权制度改革是调整农村生产关系一件大事，理所当然需要一个强有力的机构去传导，去推进，更需要人去实施。

 

众所周知，自从国家成立，为发展农业生产力，国家、地方各级都设置了农业机构，并制定了《农业法》并明文规定了相关职责，各地只要根据当地实际情况，遵照《农业法》实事求是地履行工作职责，农业生产力必然得到发展，事实已经证明，我国农业生产力不落后，有的地方机械化程度达85%以上。

 

“三农问题”出在哪？出在生产关系不适应时代的发展，出在没有强力的机构去传导、去推进。我们制定了《农业法》，制定了农村《生产关系法》没有？没有。制定了《土地承包法》、《土地管理法》、《会计法》、《农民专业合作社法》等等由几个职能部门承担，就说《农村集体经济组织法》2017年提出，到如今没有出台。没有专属的法律规定，机构自然不稳定，请问职责怎么明确？职责不明确，职权怎么行使？职能怎么发挥？当然这确实与人们的认识有关系。

 

三、几点思考

 

生产力与生产关系是两个不同面有机统一整体，我曾把他们俩比如成人体两条主脉络（任脉和督脉），相互依存、相互作用，任何时期不可缺失，缺失了就会出问题。生产力的属性人们很容易感知，而生产关系往往受意识形态的影响，再加上我国处于社会主义初级阶段，发展不充分不平衡，各种利益的冲突，所以在基层都不愿意提生产关系，回避生产关系。能回避吗？决不能，而且要上升一个新高度。

 

（一）凝聚共识给所有制赋能，壮大农村集体组织经济

 

按照党的十九大报告要求，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。说具体点，

 

一是最大限度地打通城市市场要素向农村流动的通道，支持资本、科技和能人下乡参与农业农村发展，使资金、技术、人才、市场成为现代农业发展和实现共同富裕的新生主体。

 

二是以农村集体经济组织产权制度改革为契机，激活各项要素，加快土地流转和适度规模经营发展步伐，大力发展以土地股份合作为主要形式的股份合作社。

 

三是建立健全既符合所有制权重又能调动每个人的积极性分配制度，分配制度是生产关系的“命门”，公平、合理具有人情味的分配制度决定着事业长远，目前我认为华为分配可以借鉴。

 

四是以法律形式明确农村集体经济合作社在市场经营的主体地位，以优惠的税收政策扶持较弱的农村集体经济合作社参与市场竞争。

 

五是让所有权大于产权的形式盘活农村闲置的农房和宅基地资源，鼓励社会多种资本采用开发合作、租赁等方式投资农村，发展民宿旅游，变农房为客房；投资养老产业，变农房为养老院等多种模式，实现共同富裕。

 

（二）着力推进职能回归，保持机构与职能有机统一

 

职能回归，不是走回头路，而是对职能要有科学认识。过去我们的思路定职能、定机构、定人员即所谓的“三定”，也就是职能决定机构的改革有悖于唯物主义，所以导致职责交叉、职能重叠、人浮于事的局面，难以跳出“精减-臌胀-再精减-再臌胀”的怪圈。

 

本人多次从唯物主义认识论角度分析了只有人和事物才是机构、职责、职权、职能的大本大源。机构决定职能，职能适合不适合社会发展再反过来促进机构改革。就说生产关系，他有三个基本属性，人与生产资料、分配制度以及人的社会属性。我们牢牢把住生产关系属性，坚持问题导向，分析各阶段发展趋势，对相关事物进行科学归类，制定法律，规定工作职责，细化权力清单，只要工作人员履职尽责，职能作用是不是在社会上体现出来？

 

当前，虽说农业农村机构内下属农村经济经营管理司、处、科（室），因地位不高，人员不够，力量不强，显然难以统筹社会资源，难以协调其他职能部门工作，更难体现生产关系促进生产力的功能作用。2019年各级政府成立了乡村振兴局，从乡村振兴局履职情况看，有的地方把抓生产关系的事项交给乡村振兴局，有的地方没有交。因此，我们认为要重新学习马克思论述生产关系，重视生产关系，梳理农村生产关系事项，着力推进抓生产关系机构与职能有机统一，从上到下一条线，尤其是要补充基层力量，充实农村经济经营管理人才，真正让社会主义生产关系释放更大的作用。

 

（三）激发人的主观能动性，搭建好履职、履好职、乐履职舞台

 

要让社会主义生产关系释放更大的职能作用，关键在履职人员。因此，就必须提高人的思想觉悟，强化业务素质和履职后考核激励机制。

 

一是提高政治觉悟。作为抓农村生产关系的工作人员，时时加强政治修养，切实增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，提高思想认识和政治站位，大力发扬红色传统、传承红色基因，赓续共产党人精神血脉，始终保持全心全意为人民履职尽责的主观能动性。

 

二是选择那些懂政策、法律通、业务熟管理人才。不懂政策，不熟悉业务，即使主观想做好农村工作，想为老百姓做事，那也会到处碰壁。只有熟悉农村在生产关系过程中会现的问题，并具有观察产生矛盾真本领、真知识，判断能力，发挥履职尽责的主观能动性才有底气，从而在履职过程中应用手中的法律发生“化学反应”才正确，人民群众才满意。

 

三是搭好考核激励机制。要想有效发挥生产关系在农村中作用，履职人员就必须脚踏实地去做。为政之要，重在履职，贵在效能。不去履职，把职能作用写得再好、说成鲜花那都是主观的，在客观实践中决不会发挥功能和作用，其他职能也同理，时下这个认识真希望成为社会共识。要让抓农村生产关系工作人员知道并熟悉自己职责，明文规定该做什么，告知履职后会产生什么效能作用，不履职会产生什么结果等等。

 

在此，为了保持抓农村生产关系工作人员长期履职效能，本人建议在各级人大建立一套履职反馈机制，让履职人员真实地道出履职过程中遇到的“天花板”或者“瓶颈”，也就是说履职人员一旦遇到新的问题，新的事物能及时反馈到人大，人大再通过事物的属性归类，制定相应的措施和法律，督促履职人员实施，从而避免农村社会矛盾进一步扩大。

 

（作者单位：湖北省鄂州市农业综合执法支队；来源：昆仑策网【原创】，修订发布；图片来自网络，侵删） 

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