陈雪娟胡怀国：中国现代化进程透视下的城乡关系演变

点击：作者：陈雪娟胡怀国来源：《经济纵横》发布时间:2021-05-29 09:49:39

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【摘要】城乡关系转型变迁是我国近百年来实现复兴梦想、推进现代化进程的关键问题，而现代化也是理解百年来我国城乡关系在分离与融合间转型嬗变的基本逻辑的重要线索。1949年前，发轫于半殖民地半封建社会背景下的早期现代化被外来入侵者打断，经过抗日战争、解放战争的胜利和新中国成立，为中华民族真正开启独立自主推进现代化进程奠定了制度基础。社会主义革命与建设时期试图通过实施工业化赶超和片面强调重工业发展打造现代化起飞基础，但通过城乡二元分割的制度体系自上而下地支持工业和城市发展，也干扰了城乡兼顾的城乡关系目标。到改革开放和社会主义现代化建设时期，改革开放破除了旧城乡关系赖以存在的制度和体制条件，城乡关系在互促互动中逐步实现统筹兼顾。进入全面建设社会主义现代化的新时代，农业农村的现代化及处理好工农关系、城乡关系被置于现代化进程中非常重要的位置。回顾百年的城乡关系转型嬗变，映射的正是现代化由点到面、从局部先发到城乡整体联动的推进脉络。基于现代化的认识逻辑，城乡关系从分离到融合的演变进程中不平衡、不充分问题的存在有其必然性，但是这些问题也必然伴随进入全面建设社会主义现代化的新时代而得到解决。

百年嬗变史，百年复兴路。城乡关系转型变迁是我国近百年来实现复兴梦想、推进现代化进程的关键，而现代化也是理解百年来我国城乡关系在分离与融合间转型嬗变的基本逻辑的重要线索。诞生于半殖民地半封建社会下积贫积弱的大背景，中国共产党开辟了以农村包围城市的革命道路，带领中国人民“站起来”，最终实现了民族独立和民族解放，为中华民族真正赢得了独立自主推进现代化的崭新机会。新中国成立七十多年，从社会主义革命与建设到改革开放和全面建设社会主义现代化的新时代，分离的城乡在相互联系中，适应民族复兴路上不同现代化发展阶段的特定目标，逐步实现了自上而下的城乡兼顾和自下而上的城乡互动，中国人民逐步“富起来”。进入新时代，城乡融合发展，脱贫攻坚取得全面胜利，乡村振兴全面推进，中华民族“强起来”的伟大梦想宣告启航。到2020年，7亿多农村贫困人口实现脱贫，近14亿人民生活达到小康水平。目前，现行贫困标准下全国所有的贫困县和贫困村都完成了摘帽，消除了绝对贫困，区域性整体贫困得到解决，农村贫困人口全部脱贫。［1］而在百年之交的2021年，中央一号文件更是吹响了关于农村发展的新号角:“全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。”站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，基于现代化进程的大背景大目标总结我国城乡关系的发展演变，将给我们继续推进新阶段城乡融合发展、国家全面现代化提供新的启示。

一、“城乡分离”背景下马克思主义与中国国情的初步结合（1921-1949年）

诞生于半殖民地半封建社会的中国共产党，以毛泽东同志为核心创造性地将马克思主义与旧中国落后现实相结合，基于中国城乡关系中的力量对比，探寻到“农村包围城市，武装夺取政权”的革命道路，实现了民族独立、民族解放和新中国建立，为中国现代化进程的开启准备了至关重要的制度基础。这个阶段城乡关系的最大特点是城乡的分离和对立。在政策方向上，受俄国十月革命的影响，诞生之初的中国共产党将阶级基础局限于工人阶级，对于农民和城乡关系重视不够。在领导抗日战争和解放战争的实践中，党逐渐将工作重心向农村转移。伴随新民主主义革命取得胜利，中国共产党在其所领导的农村和城市地区及时沟通城乡关系，为城乡的互通交流积累了宝贵经验。

（一）近代中国“城乡分离”的基本国情

中国共产党诞生初期的旧中国处于半殖民地半封建社会，举目山河旧、放眼城乡离，在旧时代初步发轫的现代化进程几乎被殖民者和外敌入侵全面打断，整个国家处于一种闭塞落后的前现代的大农业国状态。首先，从经济模式看，在19世纪20年代的中国，作为经济社会基础的城乡关系的主要特征是农业比重大，工业以家庭手工业为主，农业与家庭手工业紧密结合，是一个典型的自给自足的简单循环经济模式。此时，近代工业仅占工农业总产值的14%。到1936年，工业产值仍仅占工农业总产值的38%，并且这38%的产值中工场手工业就占67%。［2］1926年对成都平原50个农户进行的调查显示，农户支出结构中食物和租税占比约为78%，能用在市场上购买商品的部分仅占22%～23%。［3］其次，城乡关系分离和对立格局的特殊性。近代城市与传统城市表现出不同类型的城乡矛盾。近代城市是在半殖民地半封建社会条件下产生的，地理位置多分布在少数通航便利的地区，功能上多为便利外国资本掠夺中国原料和倾销商品的集散中心。正如在1949年7月全国工会工作会议上周恩来同志指出的，“过去，城市工厂主要依靠帝国主义的原料和运输来生产的，像上海的纱厂，主要是依靠美帝国主义的棉花纺成纱织成布，用外国的运输工具运到外国市场去推销，为帝国主义的利益服务。”［4］虽然在近代城市也出现了具有一定资本主义性质的近代工商业萌芽，但城乡关系在“国民党统治区域里面（那里外国帝国主义和本国买办大资产阶级所统治的城市极野蛮地掠夺乡村），那是极其对抗的矛盾”。［5］传统城市则依然保持封建政治中心地位，在经济上对农村的推动作用不大。由于连年战乱，在新民主主义革命时期，城乡之间生产、交换、消费等环节的正常交流被割断，城乡关系日益分离和脱节。但有别于西方国家，当时的中国农村可以不依赖城市而独立生存，而城市却对农村的粮食、原料和市场等非常依赖。

（二）对于消除城乡对抗性矛盾的道路探索

中国近代城市工业迟滞发展，城乡关系对抗性加剧。对于如何实现“民族再造”和“民族自救”、缓和对抗性的城乡矛盾，当时的改良派和革命派探索了两条不同的路径。以费孝通为代表，针对当时城镇破产、乡村生活倒退的状态，提出要恢复城乡关系、城乡必须携手合作、乡村和城市同等重要，但变革的动力必须来自城市。以梁漱溟等为代表，则主张从乡村入手，将政治、经济等社会重心放在乡村。基于这些观点，民国政府发起了具有改良性质的“民族再造”“民族自救”运动。然而，改良运动既未能真正抵御帝国主义者的经济侵略，也未能缓和对抗性的城乡矛盾。中国共产党以马克思主义为指导，主张通过革命从根本上改变旧中国半殖民地半封建社会的性质。马克思主义创始人马克思和恩格斯认为，城市和乡村的分离与融合，构成一个国家、一个社会最基本的结构基础。一方面，从分工与专业化的角度看，作为人类第一次社会大分工的产物，城乡分离带有一定的必然性，“一切发达的、以商品交换为中介的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动。”［6］另一方面，从社会和谐的角度看，“消灭城乡之间的对立，是社会统一的首要条件之一”，［7］而“城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变。”［8］159对于19世纪主要资本主义国家工业革命爆发后，资本主义私有制伴随生产资料向城市日益集中而形成和激化的城乡对立，马克思和恩格斯运用辩证唯物论和历史唯物论的方法分析并指出，无产阶级专政是消除城乡差别和城乡对立的重要条件。在无产阶级专政中，城市是无产阶级进行革命斗争的主要空间，因为城市是“世界的心脏和头脑”［9］，“资产阶级已经使乡村屈服于城市的统治”［8］470，在工农无产阶级革命的合作方式中，应将农村的生产者“置于他们所在地区中心城市的精神指导之下，使农村生产者在城市有工人作为他们利益的天然代表者”［10］。

（三）马克思主义与中国国情相结合的胜利为中华民族赢得了独立自主的现代化机会

以马克思主义为指导的中国共产党主张通过革命从根本上改变半殖民地半封建的旧社会。但毛泽东同志没有选择以城市为中心夺取全国革命胜利的道路，也没有照搬“中心城市暴动”理论。他十分重视农民，在《新民主主义论》中指出，中国有80%的人口是农民，中国革命的基本问题是农民问题，中国革命的主要力量是农民的力量。［11］在新民主主义革命时期，中国共产党着力于保障农民的经济利益，通过调整土地政策满足农民对土地的需求，通过发展生产保障供给、改善农民生活。虽然此时的生产工具没有变化，但土地政策的调整和互助合作的生产组织方式的变化，在很大程度上调动了农民的生产积极性。在中国共产党领导下农村发生巨变之时，中国城乡的生产交流被大规模战争阻断。伴随解放战争前夕城市的陆续接管，如何消除城乡发展障碍、重塑城乡间的相互合作关系被提上日程。在最早解放的东北地区，张闻天同志就指出，新城乡不同于城乡对立、城市剥削农村的旧城乡，城市要为乡村服务，乡村也要为城市服务，城市和乡村要互助合作。［12］为了恢复城乡间的商品联系和生产联系，政策的重点转向重塑城乡间的经济生产合作。周恩来同志进一步提出，“城市对粮食和工业原料的需要刺激乡村的农业生产，城市以消费品和生产资料的供应保证和促进乡村的农业生产。”［13］8 1948年，主要城市已经掌握在人民手中，毛泽东同志提出适时改变“农村包围城市”的政策。在解放战争最终取得全面胜利之前，新政权开始酝酿新的城市政策。在1949年2月党的七届二中全会上，毛泽东同志明确指出，“从一九二七年到现在，我们的工作重点是在乡村，在乡村聚集力量，用乡村包围城市，然后取得城市。采取这样一种工作方式的时期现在已经完结”，从现在起“党的工作重心由乡村移到了城市”，而新城乡关系是“城乡必须兼顾”。［14］1426－1427 自此，我国进入由城市到乡村并由城市领导乡村的新时期。

二、社会主义革命与建设时期的快速工业化和“城乡兼顾” （1949-1978年）

抗日战争的胜利为中华民族赢得了独立自主的现代化机会。面对新中国成立之初积贫积弱的落后现实，毛泽东同志指出，要实现完全的独立，还必须实现工业化，［15］并提出要避免苏联那种优先发展重工业、推行集体农庄式的农业生产和快速工业化模式的影响，走符合中国国情的工业化道路。在这个阶段，由于政策方向上的工业化赶超和社会主义过渡中出现的急躁冒进倾向，城乡关系的特点从“城乡兼顾”转向“农业支持工业，农村支持城市”。“农业支持工业，农村支持城市”所服务的工业化赶超和片面强调重工业发展，一方面塑形了城乡二元分割的发展格局，另一方面也为中国建立了比较完整的民族工业体系，为中华民族复兴和“四个现代化”打下了坚实的物质基础。

（一）现代化起步阶段确立了“城乡兼顾”的基本规划

新中国成立后，关于现代化的目标设想逐步明确并写入党章。1954年召开的第一届全国人民代表大会提出要实现农业、工业、交通运输业和国防“四个现代化”的任务。此时的现代化战略强调工农并重互助，这体现在1955年7月《关于农业合作化问题》的报告中，毛泽东同志明确指出，“在完成反封建的土地改革以后，我们党在农业问题上的根本路线是:第一步实现农业集体化，第二步在农业集体化的基础上实现农业的机械化和电气化”［16］，并提出通过工业支援农业，实现农业的机械化、化学化、电气化，从而解决我国人多地少、单位面积产量低的主要矛盾。1956年，毛泽东同志在党的八大预备会议上提出团结一切可以团结的力量，建设伟大的社会主义国家，赶上世界上最强大的资本主义国家，并在党的八大将“四个现代化”作为国家战略写入党章。工业现代化作为“四个现代化”之一，与农业现代化相互支撑。尽管城乡工作的重点此时已转到“城市领导农村”，但在新的工农城乡关系中兼顾发展依然受到重视。毛泽东同志指出，“城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密地联系起来。决不可以丢掉乡村，仅顾城市，如果这样想，那是完全错误的”，［14］1427 “在发展农业的基础上发展工业，在工业的领导下提高农业生产的水平”。［13］10 也就是说，要以农业为基础、以工业为主导，把优先发展重工业和迅速发展农业结合起来的新城乡关系发展规划基本成型。

（二）工业化赶超和片面强调重工业发展对“城乡兼顾”的干扰

对于如何推进中国的现代化，如何推进大规模的社会主义建设，在新中国成立之初党的经验并不足。毛泽东同志在1959年底到1960年2月读苏联《政治经济学教科书》时指出，“从资本主义过渡到共产主义有可能分成两个阶段，一个是由资本主义到社会主义，这可以叫做不发达的社会主义；二是由社会主义到共产主义，即由比较不发达的社会主义到比较发达的社会主义即共产主义，后一阶段可能比前一阶段需要更长的时间”，［17］进而认为在这个不发达的社会主义阶段，根本任务是实现社会主义工业化，完成对发达资本主义国家在生产力发展水平上的赶超。“一五”计划成功实施后，1958年全国范围内掀起的“大跃进”和人民公社化运动，以及“二五”至“五五”计划片面强调重工业发展，片面追求高指标、高速度，显示出经济建设中出现了急躁冒进的倾向。急躁冒进为城乡经济的协调可持续发展带来困难，城乡兼顾的既定规划受到干扰。为了纠正错误、调整政策，1961年党的八届九中全会决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，之后国民经济开始转入调整的新轨道并取得了巨大成就。

1964年，三届全国人大一次会议提出“四个现代化”的历史任务，并确立了实现现代化的“两步走”战略构想，即从第三个五年计划开始，第一步经过三个五年计划时期，建立一个独立的比较完整的工业体系和国民经济体系；第二步，全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，使中国经济走在世界前列。

（三）农村和农业对于城市和工业现代化的支持

为了更好地服务于赶超和重工业优先发展战略，“城乡兼顾”开始向“农业支持工业，农村支持城市”转变。在“农业支持工业”的政策导向下，农业的功能被限定在为城市居民提供廉价的粮食，以及更快地增加资金积累，为工业发展提供资金，更多更好地支持重工业发展。从工农业投资的角度看，“一五”至“五五”时期，全国工业基本建设投资的比重远远高于农业。“一五”时期重工业与农业的投资比为5.1:1；1963-1965年的调整时期，重工业与农业的投资比虽一度下降到2.6:1，但此后很快得到恢复；1976-1978年，这一比例仍保持在4.6:1的水平。［18］在农业支持工业的同时，还根据各个人民公社的不同条件，逐步把适当数量的劳动力从农业转移到工业，有计划地发展肥料、农药、农具和农业机械、建筑材料、农产品加工和综合利用、制糖、纺织、造纸及采矿、冶金、电力等轻重工业生产。在农村工业化道路下，人民公社还承担着农村工业化的历史使命。“人民公社的工业生产，必须同农业生产密切结合，首先为发展农业和实现农业机械化、电器化服务，同时为满足社员日常生活服务，又要为国家的大工业和社会主义的市场服务。”［19］在“农业支持工业”的工业化战略下，1978年相比1952年，全国工业总产值增加15倍，而农业总产值仅增加1.3倍。［20］

作为紧密联系和相互强化的制度体系，人民公社制度、统购统销制度、户籍制度、城镇居民社会福利保障制度都服务于工业化赶超和重工业优先发展战略，并从多路径体现和保障“农业支持工业，农村支持城市”。人民公社制度将大量农村剩余劳动力滞留农村，统购统销制度保障了城市的粮食供应，二元分割的户籍制度单向地限制人口从农村流向城市。同时，由于重工业优先和城市轻工业滞后发展，使得城市就业岗位的自然增长滞后于人口的自然增长，城市劳动力就业岗位供给不足，催生了历史上规模最大的城市人口向农村转移的“上山下乡”运动。在“农业支持工业，农村支持城市”战略下，其派生的人口问题再次在农村得以化解。附着于城乡户籍的城乡有别的福利制度，同样是为了服务于重工业优先发展战略而限消费保工业积累的举措。此外，还通过鼓励储蓄推动资金由农村流向城市。1953-1979年，农村信用社在农村地区累计吸收存款达1941亿元，而对农村的贷款仅为530亿元，高达73%的资金由农村流向城市。［21］“农业支持工业，农村支持城市”推动了城市和工业实现了快速的现代化。

三、新时期改革开放和社会主义现代化建设的“城乡互动” （1978-2012年）

改革开放破除了原有城乡关系赖以存在的制度和体制条件，推动了对以工业化赶超和重工业化优先战略为特点的城市现代化模式的纠偏，城市单维度的现代化逐步被突破。而伴随这一突破，该阶段的城乡关系特点呈现为城乡间生产要素活跃流动，创造社会财富的源泉充分涌流，中华民族完成了从“站起来”向“富起来”的历史性转变，为“城乡互动”奠定了思想基础和政策条件。

（一）改革开放首先释放了农业和农村的生产力

为了对以工业化赶超和重工业化优先战略为特点的单维度城市现代化模式进行纠偏，改革首先从农村切入，从改变农村基本经营制度、建立家庭联产承包责任制入手，通过确立农户在农业生产中的主体地位，释放农业生产的积极性。农业产出在1978-1984年间实现快速增长，解决了农产品短缺问题。

粮食产量增长继而于1984年引发“卖粮难”现象，暴露出流通渠道不畅问题。为了应对和解决“卖粮难”问题，政府通过运用市场手段放开粮食市场、提高农产品收购价来调动农民农业生产积极性，并通过改革农产品购销体制形成调节粮食生产的体制机制。伴随农民主体性的确立和农业生产效率的提高，农业和农村出现了越来越多的过剩劳动力。到20世纪80年代中期，我国农村剩余劳动力的比重占30%～40%。［22］为鼓励农村剩余劳动力向非农产业转移，国家主要通过“离土不离乡、进厂不进城”的方式，使农村剩余劳动力在农村内部转向非农产业，并在政策上致力于进一步搞活农村商品经济和多种经营。1982年党的十二大明确了个体经济的地位和作用，并将个体经济作为公有制经济的必要和有益补充。1983-1985年的三个中央一号文件则不断放宽了多种经营的领域。1978-1994年，农业内部有效利用劳动力的机会增加了约50%。［23］同时，乡镇企业异军突起，1983-1988年共吸纳农村劳动力6300万人。［24］伴随农村非农产业逐步放开，农村的自我积累能力大大提高。

（二）改革重心转向城市后要素乡城流动加速

从农村开启的改革开放由点到面地突破了束缚农村现代化的体制机制障碍，然而伴随短缺经济的结束，乡镇企业和乡村工业吸收农民就业的作用逐渐弱化，改革的重心逐步重新向城市转移。发达地区和城市经济的迅速发展对农村剩余劳动力的需求形成爆炸性增长，将大量农村剩余劳动力牵引进入城市的现代化进程。1992年，党的十四大正式确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，明确市场机制和市场调节是资源配置的核心机制和手段，更在制度层面为劳动力在乡城间的大规模流动扫除了障碍。非公经济的发展及户籍制度、就业制度、社会保障和福利制度的改革，进一步优化了农村劳动力向城市流动的制度环境，降低了农民到城市的就业成本和居住成本。［25］这个阶段无论是农村劳动力还是农业劳动力，在劳动力总数中所占比重都明显下降，绝对数量也显著减少，农民工在城镇劳动力市场中的比重则不断攀升。1983年，外出农民工占城镇从业人员的比重只有1.7%；到了2012年，这一比例已攀升至44%以上。［18］“离土又离乡”的农村剩余劳动力转移方式将城乡更紧密地联系起来。然而，这个阶段的现代化变迁并没有突破其局限性，虽然在多维度的制度转轨中城乡二元格局被市场化改革逐步打破，农民发展的权利和机会都有所提升，但以城市为中心的现代化并没有将农村纳入进去，农村的发展缓慢，尤其是农村公共服务和公益事业的发展严重滞后。人民公社解体后，农村公共服务继续沿用了由村民委员会组织的做法，这就导致农村居民的公共服务投入须通过基层政府预算外的各类收费、集资、摊派及罚款等方式筹集，一方面造成农村公共服务供给数量减少，另一方面也加重了农民负担。

（三）城乡加速互动中城乡统筹逐步形成

改革开放后我国经济持续快速增长，综合国力不断增强。但同时，由于现代化进程在城乡之间的非均衡推进，也出现了城乡差距日益增大、城乡矛盾日益凸显等问题，推动党的城乡关系政策进入城市支持农村、城乡统筹发展的新阶段。为了缩小城乡差距、改善城乡关系，从2000年开始逐步从减负和增收两个方向推行了一系列重要政策:为减轻农民负担和规范农村收费行为而推出农村税费改革，取消了实行数千年的农业税；对农业生产者进行直接补贴、放开粮食市场和实行最低收购价制度等促进了农民增收。党基于城乡发展的现实，着手对“农业支持工业，农村支持城市”的原有城乡关系做出重大调整。2002年，党的十六大报告明确将“统筹城乡经济社会发展”作为解决城乡二元结构问题的基本方针。2003年，党的十六届三中全会提出“五个统筹”的要求，并将“统筹城乡发展”列为五个统筹之首。2007年，党的十七大报告在“统筹城乡发展”的基础上，进一步提出“必须建立‘以工促农、以城带乡’的长效机制，形成城乡一体化的新格局”。城乡统筹和城乡一体化呼应了国家现代化从城市局部先发向城乡整体联动转变的要求。该阶段改变了财政投入的重点，并主要采用“建设社会主义新农村”的具体形式，直接支持农村发展基础设施和公共服务，以此调节城乡公共服务格局和城乡关系。打破此前中央财政投入“三农”的资金始终没有超过1000亿元的瓶颈，2003年提高到2144亿元，是1998年的2.2倍；2003-2012年，中央财政投入“三农”的资金保持21.5%的年均增长率。［18］中央财政对“三农”的投入直接指向农村基础设施和公共服务，并带动一系列农村公共服务供给政策的出台。这些旨在缩小城乡公共服务差距的政策虽然贯彻的是城乡统筹思想，但未能超越城乡二元的结构框架。具体而言，城乡居民在基本公共服务的服务标准、资金筹集方式等方面均受户籍身份影响，且两者依然存在显著差别。

四、新时代全面建设社会主义现代化国家进程中的“城乡融合” （2012-2021年）

党的十六大提出的统筹城乡经济社会发展的任务在党的十八大召开时已基本完成。2012年党的十八大之后，城乡关系从“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”向“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”转变。这个阶段的政策方向从城乡统筹、城乡一体化逐步调整为城乡融合发展，并将农业农村的现代化及处理好工农关系、城乡关系置于现代化进程中非常重要的位置。

（一）城乡日益一体化

为了进一步破解城乡二元结构，使广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，2014年户籍制度开启了新一轮改革。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出要统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度。至此，农业户口和非农业户口不再区分，统一登记为居民户口，全面实施居民证制度，从而消除了城乡居民自由迁移的制度障碍。户籍人口城镇化率从2012年的35.3%迅速增长到2016年的41.2%［18］，义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务稳步向全部常住人口覆盖，农村流动人口在城市享受公共服务的范围和程度也都显著提高。在此基础上，又进一步提出了“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”“整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度”及“大力促进教育公平，合理配置教育资源”等旨在推进城乡一体化的政策措施。

（二）提出城乡融合发展理念

伴随城乡一体化政策措施的推进，城乡二元格局进一步被消融。2017年党的十九大首次提出“城乡融合发展”和“建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系”。党的新型工农城乡关系指导思想从“以农促工”调整为“工农互促”，从“以城带乡”调整为“城乡互补”，从“工农互惠、城乡一体”调整为“全面融合、共同繁荣”。2019年4月15日，中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，明确了我国未来城乡融合发展的“三步走”战略:第一步，到2022年城乡融合发展体制机制初步建立；第二步，到2035年城乡融合发展体制机制更加完善；第三步，到21世纪中叶城乡融合发展体制机制成熟定型。城乡融合发展的提出反映了新时代基于社会主要矛盾的变化，党在推进城乡统筹、城乡一体化的实践中对新型城乡关系向均衡融合方向的重塑。在党的十九大提出的“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系下，乡村与城市被视为一个融合共生有机体中优势互补、平等交换的两个部分，充分挖掘乡村在价值链中独具的自然生态和历史文化价值，尊重乡村所特有的文明特质，为现代化进入高质量阶段奠定了城乡融合发展的社会基础。从这个角度看，城乡融合发展是尊重工农城乡个体特质下的融合，对于城乡关系的现代化要求更高。

（三）在城乡融合发展中推进农业农村现代化和乡村振兴

在城乡融合阶段，农业农村摆在了优先位置，突出强调在城乡融合发展中实现农业农村现代化和乡村振兴。2019年《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》明确要求，对农村“在干部配置上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排”［26］。把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，中央预算内投资向农业农村倾斜，“三农”投入比重下降趋势得到扭转。资本下乡、各种形式的返乡创业、技术知识培训下乡等为乡村振兴和农业农村现代化疏通了要素输入渠道。城市资本进入农村的限制不断放松，城市工商资本进入农业、社会资本投资农村的规模显著增加。为了鼓励更多返乡农民工创业，实施了包括创业培训在内的多方面政策支持。返乡创业的农民工规模不断扩大，据国家统计局《农民工监测调查报告》2010-2017年数据显示，农民工数量总体呈逐年增加趋势，但增速已由2010年的5.4%下降到1.7%。其中，本地农民工增速相对较快，自2011年起增速已快于外出农民工增速。与之相印证，农业农村部统计数据显示，目前我国各类返乡下乡创新创业人员已达780万人，其中农民工540万人，占各类返乡下乡创新创业总人数的70%。［27］农业农村的现代化迫切需要改变以农业看农业、就乡村论乡村的传统思路，需要引入城市运营中的一些现代化理念，改变分散经营的落后生产方式。2021年中央一号文件要求突出抓好家庭农场和农民合作社两类经营主体，鼓励发展多种形式适度规模经营；因地制宜探索不同的专业合作社模式，深化农村集体产权制度改革，发展壮大新型集体经济。［28］作为一种“统分结合的双层经营体制”，在改革开放早期实践中农村家庭联产承包责任制对于“统”的方面更多强调的是坚持土地公有制、农户与集体的承包关系，部分大型机具和水利设施由公共提供，对于农业合作社等统一经营方面的实践进展缓慢。［29］当前，发展壮大新型农村集体经济是对农村家庭联产承包责任制实践的补充和完善，也是小农户与现代农业有机衔接的一条有效途径，更是实现农村与城镇内生融合式发展的新道路。

五、城乡关系百年探索的启示

伴随建党以来现代化进程中城乡发展的百年巨变，城乡关系从分离逐步走向融合发展，完成了百年转型变迁。如今，站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，全面建设社会主义现代化国家即将开启新征程，抚今追昔给了我们继续探索新发展阶段城乡融合发展的很多启示。

（一）现代化是理解建党百年来我国城乡关系演变逻辑的一大重要线索

抗日战争和解放战争的胜利为中华民族真正赢得了独立自主的现代化机会。然而，由于中国现代化发生于半殖民地半封建社会积贫积弱的大农业国背景之下，期间的工业化和城市化远未完成，因此只能后置于新中国成立之初，并被显化为社会主义革命建设时期的工业化赶超和重工业优先发展战略。改革开放和社会主义现代化建设新时期，现代化渐进推进和经验逐步积累，对于现代化的认识也伴随改革开放不断完善和深化。基于对现代化认识逻辑的逐步性和发展性，可以认为，在现代化由点到面、从局部先发到整体联动的逐步推进中，城乡关系从分离到融合演变进程中不平衡、不充分问题的存在有其必然性，但是这些问题也必然伴随进入全面建设社会主义现代化的新时代而得到解决。

（二）在国家现代化的曲折进程中城乡关系的发展必然也相应表现出阶段性

从现代化的历史进程和认识发展角度，归纳建党以来我国城乡关系百年探索的特点可以发现，城市作为现代化的标志和引领，从一开始便有着不同的资源禀赋，并在现代化进程上领先于农村，进而使城乡的现代化进程表现为城市的优先性。农村是革命、建设和改革开放时期的先行先试者，历史地看，在新民主主义革命、抗日战争、解放战争中，中国共产党开辟“农村包围城市，武装夺取政权”道路，取得了民族解放的胜利；在社会主义革命时期，农村土地改革、农业合作化、人民公社等“农业支持工业，农村支持城市”的方式，为城市工业化和重工业化建设提供了重要积累；具有划时代意义的改革开放也是从农村开始的，家庭联产承包责任制的推行、乡镇企业的兴起、农民工的输出潮等，均为后期城市的改革准备了物质条件并积累了经验。然而，由于继发性改革滞后，农业农村的现代化总体严重滞后并落后于城市。以2019年中央一号文件提出在干部配置上优先考虑、在要素配置上优先满足、在资金投入上优先保障、在公共服务上优先安排为标志，城乡发展从城市优先实现了向农村优先的转变，农村的现代化进程将加速，城市局部先发的现代化将逐步向城乡整体的现代化转变，而这一变迁必然伴随城乡关系从分割向融合的转变。早期的现代化进程在结果上打破了城乡的平衡并催生了城乡二元结构。基于城乡二元结构背景，在现代化变迁中传统农业、农村、农民都发生了多重分化:现代新型农业、资本密集型农业与传统的劳动密集型农业并存；部分农村有了新的发展契机而不断振兴，部分处于城乡接合部的核心县或镇成为城乡之间产业转移的枢纽，同时并存的还有部分农村空心化；在工作方式、居住方式及与农村之间的依存感方面都存在很大不同的农一代和农二代并存。［30］日益分化的农业、农村、农民一方面成为现代化向前迈进的重要制约因素，另一方面也成为现代化向融合方向发展的内在动力，进而必然要求城乡融合发展体制机制和政策体系的构建尤其要注意系统性、整体性和协同性。

（三）以人民利益作为制定政策、方针和路线的最高衡量标准

在思想观念和具体政策行动上，都时刻牢固坚持以人民为中心的发展观，瞄准城乡居民发展权益中的巨大不平衡性，真正实现农民的主体地位，使广大农民和城镇居民一道公平、均衡地共享现代化的发展成果。从城乡关系重塑的百年探索中可以发现，党在思想观念上始终坚持以人民为中心的发展思想，但在具体政策行动上，由于资源条件所限，现代化进程中城乡政策客观上确实发生了较大的非均衡偏向，导致城乡的现代化进程出现了较大差异，城乡居民的发展权益也出现了较大不平衡性。当前，在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的起步之年，需要对这一问题加深理解。历史地看，真正从具体政策上坚持落实以人民为中心的发展观，城乡关系才会和谐共进。实际上，早在革命战争时期中国共产党就提出要“十分珍惜广大农民对我们党的信赖和依靠的感情，想问题、定政策、办事情都要把调动农民的积极性作为根本的出发点和归宿，切不可忽视农民的合法权益，伤害农民对党的深厚感情。要使亿万农民从党和政府的政策中、工作中、行动中，真正感受到我们是为他们谋利益的”。［31］改革开放之初，为解决当时最为紧迫的温饱问题，推行家庭联产承包责任制改革，极大地释放了农民生产的积极性和主动性，农业生产力大幅提高；针对改革中出现的区域和城乡发展的不均衡问题，陆续出台一系列社会民生保障政策。党的十九大之后，又进一步提出城乡融合发展理念，突出强调在城乡融合发展中实现农业农村现代化和乡村振兴。尤其当前进入新的百年奋斗时期，施政所向，民之所望，从全面推进现代化的角度补足城乡在现代化进程中的非均衡发展短板，这种实现城乡融合的均衡现代化发展成为最响亮的现代化推进号角。

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（作者：陈雪娟，中国社会科学院经济研究所副研究员，中国社会科学院大学经济学院副教授；胡怀国，中国社会科学院经济研究所研究员。来源：昆仑策网，原刊于《经济纵横》2021年第5期）

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