张勇 | 香港法院管辖、审判权有限制 中央对国安负最终责任
点击： 作者：张勇 来源：“全国港澳研究会”微信公号 发布时间:2020-06-25 16:21:04
以下为张勇发言全文：
今天，我们就香港特区国家安全立法征询香港各界人士的意见。香港国安立法，针对的是分裂国家、颠覆国家政权、从事恐怖活动，以及勾结外国等严重危害国家安全的犯罪，而不是杀人、盗窃、交通肇事等一般的违法犯罪，不是社会治安问题。国家安全犯罪侵害的是国家整体利益，不仅仅是某一个地方的利益。
古今中外，维护国家安全从来都是中央事权，由中央政府承担根本的、最终的责任和义务。换句话说，维护国家安全，不是一个地方政府能够完全担负得起的责任和义务，把这副担子完全交给地方政府是不负责任的。只要理智地想一想、看一看世界各国的实际情况，这是一个显而易见的常识。
对香港而言，制定维护国家安全法的意义是什么呢?那就是林郑特首说的：「保『一国两制』，还香港稳定」。「一国」是根本，「两制」是「一国」内的「两制」。
可以肯定地说，如果国家安全在香港失去了保障，「两制」也就谈不上了。从这个角度讲，制定香港国安法最现实的意义，就是保障「一国两制」能够行得稳、走得远。
近年来，香港在维护国家安全方面的确出现了问题：法律制度空白、执行机制缺失，国家安全风险日益突显，且日趋严峻。
特区政府执法机构中没有一兵一卒专责维护国家安全，23条立法迟迟没有完成且遥遥无期，原有法律中「英女王陛下」仍然赫然在目，而司法机构回归以来没有审理过一起危害国家安全的案件……
另一方面，「港独」势力猖狂冒起、激进分离势力大行其道、民族国家观念不断淡漠，极少数人以从事危害国家安全的活动为荣为乐。
如果这种现象和势头不及时加以制止，任其蔓延，国家安全必将失去保障，到那时何谈「两制」?!中央不可能对这些现实的危险和潜在的风险视而不见，任其泛滥，否则14亿中国人都不会答应。
作为一个主权国家，中央有许多方式方法和方案解决香港存在的国家安全风险。举例来说，解决法律空白问题，最便捷的方式就是根据《基本法》第18条第3款的规定，将有关的全国性法律包括刑法分则第1章「危害国家安全罪」列入香港基本法附件三直接在香港实施。这样做也是符合基本法的。
但是，中央从坚持和完善「一国两制」制度体系的全局出发，坚持依宪治国、依法治港，反复权衡，慎重考虑，作出了采用「决定+立法」的方式来解决这些问题。这是充分考虑到了香港的实际情况，最大限度地体现了「一国两制」方针。
这几天，很多人关注中央在特定情形下直接管辖极少数危害国家安全的案件问题，有人赞成支持，也有人说这会损害香港法院的司法独立。我想从以下几个方面谈谈这个问题：
第一，司法独立与管辖权没有必然的联系。司法独立是指法官在审理案件时不受任何干涉，独立行使审判权，而不是指法院的管辖权和审判权。任何法院的管辖权和审判权都是依据法律确定的，也都是有限制的，更不是法院自己决定的。
香港法院的管辖权和审判权有没有限制呢?香港基本法第19条第2款明确规定：「香港特别行政区法院除继续保持香港原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外，对香港特别行政区所有的案件均有审判权。」第3款明确规定「香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。」
作为一个主权国家内的地方法院，香港法院的管辖权和审判权从来都是有限制的，1997年前如此，1997年后依然如此，但是，这些限制并不影响香港法院独立行使审判案件的权力。
第二，中央政府对有效防范、制止和惩治危害国家安全的犯罪负有最终的、根本的责任。维护国家安全是中央事权，不是特区高度自治范围内事务。中央政府必须确保在任何情况下、在任何地方的国家安全都万无一失。这是《宪法》赋予中央政府的职责。
香港国安法草案规定，在一般情况下，在香港发生的危害国家安全的犯罪案件，由香港特区执法机关和司法机关依据本法和香港当地法律及程序处理。这已经是最大限度地体现了「一国两制」下的特殊安排，体现了中央对特区的信任和对两种法律体系的尊重，也体现了香港特区在香港负有维护国家安全的主要责任和义务。
第三，必须承认，作为一个地方行政区域，香港特区在维护国家安全方面的能力和手段是有限的，特别是在涉及到外国或境外势力介入以及国防军事等复杂因素时，香港更是力所不及。有一些危害国家安全的案件，香港特区是无权管、管不了的，是只有中央政府才有权力、有能力管的。实际上，在一些情形下，地方政府自身的安全也需要中央政府加以保护。
当今世界，没有任何一个国家把维护国家安全的责任完全交给地方政府，这是地方政府不能承受之重。因此，中央保留着维护国家安全案件必要的、最后的管辖权，可以防止出现因香港特区不履行或者无法履行职责而导致国家安全受损甚至失控等严重后果。
进一步讲，在香港国安法通过之后，如果香港特区行政机关、立法机关和司法机关能够有效地担负起维护国家安全的职责，确保国家安全在香港安然无虞，中央政府没有必要行使管辖权；反之，如果香港特区各个政权机关没有担负起或者担负不起这个责任，导致国家安全危机四伏，中央政府必须担负起这个职责。
第四，中央保留在特定情形下的管辖权，也是为了避免出现香港特区政府无法控制的最极端情况。香港基本法第18条第4款规定，香港特区内发生香港特区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱时，全国人大常委会可以决定香港进入紧急状态，届时中央政府可以发布命令，将任何有关的全国性法律在香港直接实施。为了避免出现这种最极端情况，中央政府也有必要保留最后的管辖权。
对于行政长官指定专门法官审理危害国家安全犯罪问题，社会各界也存在一些不同意见。对此，也谈几点看法：
首先，行政长官代表香港特区对中央政府负责，其中包括在香港维护国家安全方面，行政长官是第一责任人。
其次，根据基本法的有关规定，香港法官根据独立委员会推荐，由行政长官任命。这一任命权是实质性的。事实上，在大多数国家，法官任命都是一个政治过程，与司法独立没有关系。例如美国联邦最高法院法官，由总统提名，国会表决通过，再由总统任命。
第五，由于历史的原因，不少香港法院法官实际上持有两个或多个国家的护照或旅行证件。一段时间以来，香港和内地有不少意见认为，应当禁止具有外国国籍的法官审理危害国家安全犯罪案件。
从世界各国情况看，还没有哪一个国家允许外国人担任法官审理危害本国国家安全案件的实践。但考虑到香港特区的实际情况，没有采取「一刀切」的方式，完全禁止有外国居留权的香港法官审理危害国家安全案件，而是由行政长官指定一批适合审理此类案件的法官。
至于某一个具体案件由哪一名法官审理，仍然按照现行的司法规则办理。这样的安排，既可以避免有关法官在审理有关案件时可能陷入双重效忠之境地，又可以最大限度地发挥现任法官的作用，不仅丝毫不影响司法独立，反而能够更好地保障法官履行职责和司法公正，也充分体现了对特区现行司法制度的尊重。
（来源：“全国港澳研究会”微信公号，图片来自网络，侵删）
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