昆仑岩：国企改革的迷雾该拨开了

    今日中国，没有什么事能比国企改革还云山雾罩，让人老是看不懂。回顾那些经久不息沸沸扬扬的议论，笔者觉得，就像搞文艺工作“为什么人”是个根本问题一样，深化国企改革，说到底也要先解决“为什么目的”这个根本出发点。究竟是为了把国有经济做大做强，还是为了把私资、外资经济做大做强，而把国有经济搞弱搞垮，这是真假改革的分水岭。

    三中全会以来，习近平总书记对这个问题讲得应该是很明白的。而那些有话语权的所谓专家们，包括某些高官和国企高管，在高谈阔论国企改革时，却总是回避这个出发点，这就失去了形成共识的基本前提。又怎能不叫人对迟迟不露真容的国务院国企改革规划充满担忧呢？是不是改革就只得按照西方理念和“佐利克方案”，走“国退私进”、“中退外进”的道路，若要加强国企、壮大国资，就没法改革了？某些省市和国有大企业的积极主动作为，几乎千篇一律地推出“一混二卖三退”的国改方案。连西方媒体都评价：“中国私有化浪潮再起”，“流向私人投资基金的潜在交易数量之多”让人感到“不可思议”。一些专家和领导到国企就问人家“混”了没有？好像改革就是“混”，不“混”就不是改革。你到私企去会这样问人家吗？立场不同，出发点不同，标准和结果就不会相同。现在很多老百姓料定，国企改革的结果不是加强，而是自杀，应该引起我们警醒。

    国企改革的根本出发点，就是要一切从实际出发，发展壮大中国特色社会主义国有经济，为全民所有者谋利益、增福祉。主要着眼四个方面：

    一、要从走中国特色社会主义道路的大前题出发

    习近平指出，中国特色社会主义是社会主义，不是其他什么主义。走中国特色社会主义道路，是党和人民的历史选择，是当代中国最根本的国情。改革不能老路，也不能走邪路，就必须从这个最大实际出发，而不能离开这个大前题。

    一是中国宪法规定的基本经济制度不能动摇，但已面临结构危机。当年邓小平说我们的社会主义不合格，是指生产力水平不合格。现在可以说，已转变为主要是生产关系不合格，生产力发展很快，经济总量世界第二了，但在所有制结构中，公有经济主体不主，私资外资经济占大头。我国现存的集体经济已极为薄弱，国有经济在全国总资产中所占比重也降至比许多发达资本主义国家还低的程度。这种所有制结构现状，虽是以往改革的历史过程所致，但客观地说，不仅与我国法定的以公有制为主体、多种所有制共同发展的社会主义基本制度要求很不相称，而且与我国建设社会主义现代化强国的生产力社会化发展要求也不相适应，必须通过深化改革来扭转。若解决不了这个问题，就等于宣布改革失败，中国特色社会主义变成中国特色资本主义。

    二是中国社会主义国有经济的性质功能根本不同于资本主义国有经济，不能削足适履。就性质和功能而言，我国社会主义国有经济同资本主义制度下的国有经济有根本区别。资本主义国企属资产阶级国家所有，为私人资本利益服务，只能作为私人企业的补充而存在，在私人资本不需要的领域和市场失效的时候出面服务，起拾遗补缺的辅助性作用。如美国前总统肯尼迪所言：“私人企业在我们现在的国家制度下，应当是我们的经济力量的基础，这是我们对抗共产主义的唯一抉择，国家只应生产私人企业所不能生产的东西。”而在我国社会主义条件下，国有经济属全民所有，是支撑党和政权经济基础的公有制主要成分，国企是代表全民利益的最重要的市场主体，是发展国民经济和参与国际竞争的中流砥柱，也是国家调控和引导市场经济运行的主要经济力量。简言之，作为“顶梁柱”的社会主义国企，是作为“修补匠”的资本主义国企根本无法比拟的！国内有话语权的不少人士，总喜欢用西方国企模式当标准，用“辅助性原则”为起主导性作用的中国国企设计改革方案。这样的改革设计再具体、再精致，但凡不符合中国社会主义国企性质，不利于更好发挥主导性作用，必然是不可取的，没有妥协余地。

    三是中国由经济大国向经济强国的历史跨越赋予国企战略重任，做大做强国企是实现中国梦的必然要求。在世界格局变化、新科技革命和产业变革以及诸多安全威胁凸显的大背景下，中国经济腾飞能否实现由大变强的战略目标，对于中国特色社会主义在世界的成功具有决定性意义。而增强自主创新能力、引领经济升级和拼搏国际市场的主要责任，历史地落在代表国家实力的中国国企身上。近年以央企为主的大型国企，积极融入全球化竞争，形成自身的核心技术和品牌影响力，成为中国经济走向世界的“国家队”。由国企所承担的公共基础设施、重大工程建设和高科技产业发展，如高铁运输、卫星通信导航、载人航天、绕月探测、载人深潜、大飞机制造等重大项目，对整个国民经济和社会发展发挥的作用力乃至对国际竞争产生的影响力非同小可。中国国企的整体实力以及拳头企业核心竞争力的强弱，决定国家未来的国际地位和社会主义命运。这也是美国等西方垄断财团宣称中国国企为“最大威胁”、处心积虑必欲摧毁之的重要原因。如果国企在改革中被进一步弱化、分散化，甚至被私有化、附庸化，必将给中国带来悲剧性后果。

    二、要从加强党和国家经济支柱的改革目的出发

    习近平强调，通过深化改革“国有企业不仅不能削弱，而且还要加强”，指明了国企改革的总目标；在中央深改领导小组第四次会议上进一步指出，我国国企“是国民经济的重要支柱，在我们党执政和我国社会主义国家政权的经济基础中也是起支柱作用的，必须搞好”，这是从我国国民经济发展、共产党执政和社会主义政权的经济基础相统一的高度，全面定位了中国国企的支柱作用。他还在有关批示中，用“命门”一词比喻国企对于党和国家的重要性。“命门”者，生命之根本也。国企是社会主义国民经济的命根所在，是我们党、国家和人民的命运所系。如果是真改革，不是假改革，就必须确保强我命门，而不是灭我或衰我命门，这是讨论国企改革以及研究制定规划的基本出发点和归宿。在这一点上，容不得半点含糊和动摇。

    要确保国企得到加强而不是削弱，我们出主意、拿政策、定方案，就不能把原本旨在加强国资国企的改革目的，变成为加强私资私企和外资外企，而把压缩国资国企作为原则要求；就不能在发展混合所有制中，放弃“增量发展原则”，拿国资存量做“减法”，而只让私资外资做“加法”；就不能放任外资私资垄断、不许国资国企垄断，欢迎外资私资控股、不坚持国资国企控股，鼓励私资外资混进来、不鼓励国资国企混出去；就不能把真正属于民有的国企看作“与民争利”，看成对市场经济的排斥，认为国企改革就是要收缩摊子、出让阵地，甚至要让国企退出完全市场竞争领域，向私资外资卖权让利；就更不能只讲发展混合所有制，不讲国企自我完善企业制度，发展壮大经济实力，增强活力、控制力和影响力，更好担当社会责任。衡量国企改革性质，不在于你改革调门唱得多高，只要客观可预见的改革结果不是做大做强国资国企，而是瓦解削弱国资国企，就只能认定这是走邪路。

    从正面讲，要实现加强国企、当好支柱的改革目的，必须最终体现在两个标准上：

    一个是通过改革，国有资本要做大。这是国有经济得以加强最起码的标志。习近平指出，国企领导“肩负着搞好国有企业、壮大国有经济的使命”。壮大国有经济的直接指标，就是国有资本不仅在总量上，而且在占比上，即在社会总资产中国有资产所占比重和国资所控制的资产比重，都比过去有明显提高。离开了这条，改革就没有说服力。

    再一个就是通过改革，国企能够更好地“担当社会责任”。这也是习近平提出的要求，是改革成功的一个综合性标志。国企最重要的责任担当体现在三个方面：一是经济基石。2012年统计数据表明，我国规模以上工业企业中，户数仅占5.19%、资产仅占40.62%，主营收入仅占16.37%的国有企业，向国家财政缴纳的税金及附加比例竟占70.3%，而户数、资产和主营收入皆占大头的私企，给国家财政贡献仅占13.0%。可见，国企是国民经济的主要基础和国家财政的主要来源，承担着占主体地位的公有制经济责任和制度责任，是代表全民利益的最重要的市场主体。因而，改革绝不能要求国企主动退出效益好的一般竞争性行业，干“赔本买卖”。相反，应要求国企以更加积极的姿态参与市场竞争，在竞争中增强活力，实现资产运营优质高效和保值增值，提高给国家财政的贡献水平。按国务院要求，国企年上缴税利必须提高至30%，如果一面要国企为国家财政多做贡献，一面又要国企“见好就让”，退出见效快、盈利高的竞争领域，天下哪有这样的道理？二是发展主力。国企是引领科技创新、实现国家经济腾飞和参与国际市场竞争的主力军，应对世界经济风险和支撑国家经济战略发展大局，也主要靠国企来承担。正因为如此，国企特别是大型骨干企业在改革中，一定要强化责任担当，既不能盲目对外转让股权而沦为外国资本的附庸，也不能盲目拆分股权而自伤元气，必须做强国企整体实力和拳头企业核心竞争力，当好发展国民经济和参与国际竞争的中流砥柱。三是运行主导。国企是社会主义国家调控和引导市场经济运行的主要经济力量，是保证经济社会协调持续发展的主导性机体。无论是对市场运行引导，还是对非公经济引导，都必须依靠国企在微观经济层面发挥主导和带动作用来实现，否则政府在宏观经济层面上的调控管理难以奏效，国家发展战略目标更难以实现。因而改革必须强化主导责任意识，在发展混合所有制中，国资必须绝对或有效控股事关国家安全和经济命脉的重要领域，积极控股一般竞争领域，以保证能够有效实施国家经济发展战略，有力引领和带动非公经济落实国家政策、管理规定和调控要求。

    三、要从解决影响国企更好发展的深层矛盾问题出发

    国企不是没有问题，改革就是为了解决问题，必须从问题出发、以问题为导向而改革。但今天国企面临的问题是什么？不是什么国资多了、地盘大了，要给私资外资让权让利；不是国企只要存在就不合理，私企外企天然合理，要为私企外企的发展扫除国企障碍；也不是拿国资当“癌细胞”，靠私资外资救国企，把“混合”当成包治百病的灵丹妙药，要把国资稀释掉、消化掉。当今国企与改革初期的国企相比，无论内部状况还是外部环境都已大不一样。外部环境早就不是一统天下、指令计划，而是所剩不多、市场吃饭；内部状况也不是“坐等靠”、当“算盘珠”，绝大部分都实行了公司制改造，有了经营自主权，有了参与市场竞争和自我发展、自我完善的能力。这些年国企发展成就显著，对中国经济腾飞和社会稳定作用巨大，立了头功，必须予以肯定。国企改革，应当解决为国企进一步发展排除障碍、开辟更好前景的问题，一切改革措施都应为此服务，而不能回避实质，“种他人的田，荒自己的地”。

    从影响国企健康发展的深层次障碍看，主要有三个层面的矛盾问题需要解决：

    第一，在宏观调控层面上，国家法律规范和政策导向应当分清主辅、公平对待，不能让公有制经济受冷遇，私资外资经济受优待。国家法律和政策，是规范引导市场主体行为、维护公平竞争环境的基本依据和杠杆。在社会主义市场经济条件下，占主体地位的公有制经济和起主导作用的国有经济，与处于补充性地位、起辅助性作用的私资外资经济，地位作用是不一样的。这本来毫无疑义，且有国家宪法依据，从国家法律到具体政策都应当配套协调。在经济制度体系中区分“老大”、“老二”，是理直气壮、天经地义的事情，即便资本主义国家“老大”、“老二”也分得很清，只不过谁主谁辅、谁服从谁，与社会主义国家正好相反。我国经济政策，应当一方面保证公有制主体经济成分在国民经济中起支柱和领导作用，一方面又保证在竞争性市场上多种所有制经济成分享有平等待遇。然而，自改革开放以来，从中央到地方，各级政府很长时期下达的政策文件都是鼓励私资外资发展，为它们降门槛、开绿灯，甚至给予超国民待遇；而对国企发展除了一句坚持基本经济制度的原则口号外，具体推出的都是要国企关停并转卖做“减法”的政策，没有出台过一个支持、鼓励和扶助国企做大做强的政策。这种状况发生在社会主义国家很难想象，给国内国外都造成了中国市场经济改革就是搞私有化的印象。有人总喜欢说国企处于垄断地位，市场准入对私资外资不公平，其实有些特殊性、公益性事业由国企垄断是必要的，也是一种社会责任和奉献，而事实上，现在有利可图的相当大部分中国市场是被外资和私资垄断的，很多市场竞争机会，外企私企能做、国企不能做，外企私企有优惠、国企没优惠，且政府不敢为国企说话，政策不敢为国企撑腰。这样的政策取向是片面的、扭曲的，长此下去会带来危险后果，应当尽快转变，构建起与宪法规定的基本经济制度相适应、有利于巩固公有制主体地位和加强国有经济主导作用的法律政策体系。

    第二，在所有权制度层面上，全民所有权的实现形式应当与真正的所有者对接，不能被政府包办替代，造成政资不分、政企不分。公有不等于无所有，全民所有不等于政府所有。很多人以为公有制与市场经济无法结合，就是在这个问题上陷入误区。公有制与市场经济能否结合，关键在于公有制经济组织能否成为真正的市场主体。许多市场经济国家的实践都证明，国企和私企一样，都可以成为市场主体，都可以有竞争力，都可以实行所有权和经营权相对分开、又有机衔接的企业法人治理制度。企业活不活，关键不在于财产属谁所有，股东是谁，而在于有没有公平的外部竞争参与条件和内部竞争激励机制。对国企来说，有没有活力，首先取决于政府有没有越权，有没有剥夺所有者权利和经营者权利，既当裁判员又当运动员。现实的市场竞争中，有些事私企能办成而国企做不成，比如有的国企海外投资收购决策，一个月内须签约，但上级主管部门几个月也批不下来，坐失良机。这说明国企被政府当成行政组织管理的状况还未根本转变，经营者权利不完整，所有者权利更是落空的。

    多年来，“国企产权不清晰”总被人当作舆论“大刀”向国企砍去。其实国企产权属于全民，不存在不清晰问题，只不过“全民”由谁代表被搞混沌了，使得全民产权的实现形式长期处于不合理、不稳定的扭曲状态。按理说，中华人民共和国全体公民是国企的“集体股东”，他们的意志只能由人民代表大会来代表，而不是政府部门。政府作为市场经济的宏观调控者，不能取代企业的经营者权利，更不能取代全体公民的所有者权利，产权明晰首先要保证全民财产所有权神圣不可侵犯。市场经济要求公平，如果只有私资外资所有者的权利公平，没有国资所有者的权利公平，那就是最大的不公平。

    笔者认为，推进国企改革，可考虑按照“大集体”式的新型股份经济思维，探索和完善全民所有的产权实现形式。一是国有资产作为全体公民的集体共有资产，其所有者应具有知情权、监督权和收益分配权。不仅国有资产运营状况应向全体公民公布，接受公民监督，而且每年国资收益还应拿出一定比例给全体公民按人头平均分红。二是全民共有资产的处置决定权，委托其法定代表机构即全国和地方人民代表大会代理。凡涉及国资使用投向投量、国企产权和组织形式变更、国资收益和红利分配等重大方案，均应提交本级人大审议决定，且须确保全民“集体股东”的财产所有权和收益权不受损失。三是国资经营管理权要同政府脱钩，向所有者负责，由人大设立专门的国有资产监督管理委员会履行相应职责。改革后成立的国有资产经营管理机构，也应归属人大系统领导。四是国资产权组织形式及其变化，应当有立法依据和人大审批程序，服从全民整体利益及国家战略发展要求，有利于国资增值增效，发挥对国民经济的主导和支柱作用。五是在国企实行混合制改革中，优先鼓励国有经济、集体经济和劳动者个人之间的资本融合。由人大统一立法提供依据，鼓励各种集体经济组织和劳动者投资入股，形成以全民股权（也是一种“大集体”股权）为基础、多层次集体股权和劳动者个人股权参与融为一体的公有制股份混合经济实体。国企发展混合制，只和私资外资混，而不优先发展公有混合经济，这不符合三中全会精神。六是建立全民股权代表任期履职制度。由人大国资监管委员会或委托下属机构在社会公开组织推选全民股权代表，与其他股权代表一起组成国企股东大会，选举产生董事会和监事会，由董事会在社会上选聘专门人才担任总经理和组成经理层，并报人大国资监管委员会批准，向全民“集体股东”负责。政府机构不再辖属任何企业，也不得委派企业领导人，与国资经营、国企管理完全脱钩。

    第三，在企业经营管理层面上，国企法人治理制度应当把适应市场运行和发挥社会主义优势结合起来，不能生搬硬套、食洋不化，为腐败和低效提供制度性漏洞。这些年国企管理暴露出的种种问题，很大程度上正是企业改制过程中食洋不化、机制脱节带来的后遗症。如国企高管严重腐败，乃至国有财产流失，引起社会公愤，此类现象在传统的国企管理制度下很难发生，而改制后如“火山喷发”，且无法自我约束、自我解决，这说明西方那一套企业法人治理制度不是万能的，存在着高度集权而制约乏力的严重缺陷。而当年以“两参一改三结合”名扬天下、连发达资本主义国家也认可和推广的中国企业民主管理制度，并非不适应市场经济运行，为什么我们要“洗澡水连孩子一起泼了”呢？建立符合中国实际的现代国企治理结构和企业法人制度，不能简单照搬西方模式，必须坚持走自己的路，坚持把加强党的领导、职工民主管理监督等社会主义企业管理的优良传统，有机纳入国企法人治理制度之中。再如，国企改制后内部薪酬性质上不伦不类，既不像劳动报酬，也不像劳动力市场价格；各行业国企人员收入分配比例也严重失衡，难以解释。其实按劳分配是社会主义公有制经济的基本分配制度，背离按劳分配原则，无论是搞两极分化，还是吃大锅饭、搞平均主义，都会影响效率。还有，国企作为全民所有的经济实体，也是国家和人民抗御风险、应对灾害和困难的经济“靠山”，这就决定了国企法人治理制度必须保证在突发危难情况下，能够坚决听从党和国家召唤，坚决服从大局需要，高效协同发挥支援保障作用，显示社会主义优越性。有些所谓专家不是要国企制度改革适应这种特殊社会责任担当的需要，而是要国企改变社会责任担当，以服从他们按西方模式设计的企业制度，这岂不是本末倒置？中国国企应当有自己的“制度自信”，在继承中创新，在改革中完善，建立健全具有中国特色的社会主义现代企业制度，在中国经济强盛发展的过程中去影响世界，显示强大生命力。

    如果上述这些制约国企乃至整个国有经济发展的实质问题不解决，却把国企改革等同于发展混合所有制，一股风、搞运动式地干“为混合而混合”的傻事，岂不是滑天下之大稽?！国企改革真正具有决定意义的关键，应当是在三中全会提出的建立完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个全面深化改革的总目标格局下，从宏观调控导向、所有权制度和企业经营管理制度等诸层次，下决心解决影响国企发展的实质性矛盾问题，理顺经济关系，完善法规政策制度机制安排，系统构建起中国特色社会主义国有经济治理体系，为社会主义市场经济条件下国有经济焕发生机活力和长远发展壮大提供制度保证。

    四、要从防止改革出现颠覆性失误的底线要求出发

    改革必须坚持底线思维，逆向选择可行方案，确保不犯颠覆性错误。习近平强调：“要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。”国有资产是我国全民所有的法定财产，任何人也没有权力以改革之名将其变为某一部分人的私产。在此轮国企改革过程中，有没有发生国有资产流失和化公为私的腐败现象，是检验改革成败的一个基本标尺。特别是在国企发展混合所有制中，必须坚持四条关键性原则：

    一是坚持“增量发展原则”。要防止国有资产流失，国资委曾提出“坚持在增量基础上发展混合所有制”，这是有决定意义的原则，是混合制改革不可舍弃的前提。国企调整产权结构在国资增量而不是存量上做文章，具体方法既可搞新项目合资合股，也可老项目吸收增资扩股；如果“以卖代混”，把国资存量转让给私资、外资搞“多元化”，那就不是加强、而是要搞掉国企！目前地方政府推出的国企混合制改革方案，普遍不提“增量发展原则”，已经出现了极其危险的倾向。一旦放弃“增量发展”这个前提，拿现有国企资产存量开刀，机械地按企业分类划分控股比例进行股权多元化“混改”，“国资控股比例”就会被倒过来变成“国资抛售比例”，势必造成全国范围国有经济的大规模撤退、大规模减持和大比例抛售优质国有资本，其结果绝不是“合资共进”，而是“国退私进”、“中退外进”，国资国企不但不可能得以加强，而且必定是把老本都赔了！国企推行职工持股试点，同样必须坚持“增量发展原则”。职工是企业的主人，可以划分出一定的增资扩股比例，鼓励全体管理人员、技术人员和职工平等自愿地掏钱买股增资，但不能把原有的国资股权内部瓜分、折价送股。所谓“股权激励”，只能解读为将职工投资持股作为一种提高劳动者积极性、增强企业凝聚力的手段，而决不允许拿全民所有的“集体股权”给一部分人当奖励，变公产为私产，这是违宪腐败行为。我们注意到，总有一些政府官员和所谓专家，执意要国企混改突破“存量”底线，这到底安的什么心？必须重申，坚持不坚持“增量发展原则”，是决定国企改革命运的要害问题！

    二是坚持“国资控股原则”。混合所有制是一种经济共同体，其性质取决于谁控股，这是常识。国企不怕搞混合，就怕不控股，不控股就是私有化。在“混改”中最阴险的私有化陷阱，就是假混合制之名，要求国企“只混不控，不设底线”，造成中国经济私有化、附庸化不可挽回之恶果。控股是扩大国资实力，增强控制力和支配力的基本条件。在我国，确保国有资本在重要骨干企业绝对或有效控股，才能充分发挥其在国民经济中的支柱作用和国际竞争中的主力军作用，适应国家经济发展的战略需要。在一般竞争性领域，也不能鼓励私资外资控股，而放弃国资控股权。混合是为了促进竞争，竞争不是退争。控股就是一种产权竞争，是在融资共进中竞大竞强。无论私企还是国企，都是市场主体，都应享有参与市场竞争的平等权利。如果为了私资外资利益，强迫国资退争、放弃控股权，那就是搞私有化专制垄断，不是真正的市场竞争。应当要求国资只要有可能就坚决控股，这样才能防止国企被私有化，才有利于国资做大做强，在整个国民经济中发挥主导作用，为实现全面小康和现代化目标提供可靠的经济支撑。

    三是坚持“资产综评原则”。国企发展混合所有制，即便按照“增量发展原则”向社会融资扩股，也必须对原有的国企资产如实评估，决不允许用价值低估吸引私资外资进入，致使国有股权稀释，变相贱卖国有资产。按照市场规则，企业增资的定价基础不仅是评估净资产，还要考虑盈利能力、成长性和社会影响力，进行综合评估，若只按帐面净资产，必然价值低估。要防止资产评估背离市场、舍高求低，使国有持股在稀释中价值名存实损，而让私资外资以小吞大，一夜暴利。

    四是坚持“公开透明原则”。“改革关键是公开透明”。要有效防止借改革化公为私谋暴利，就必须破除“神秘主义”，让改革在“玻璃罩”里运作。特别是改革的方案细则、国企资产评估方法和结果、交易办法和交易价格等必须向社会公开；股权交易必须在资本市场上公开竞价，不允许搞私下交易。凡是暗箱操作，其中必有猫腻。只有国企改革的每一项每一环都置于全社会监督之下，才能让黑腐行为无处藏匿。（作者是昆仑策研究院常务副院长、高级研究员、国务院国资委国企改革理论特约研究员；本文为2014年10月24日参加国务院国资委有关专家座谈会的发言。）