秦博：缅甸新局势的转型正义与政治博弈

秦博：缅甸新局势的转型正义与政治博弈

2022-01-02

【2018年3月28日拍摄的温敏（前左）和昂山素季（前右）的资料照片。新华社发（吴昂摄）】

【摘要】再度爆发的2021政治变局，其最有力量的主导势力依旧是缅甸军方。缅甸国家领导人、国务资政昂山素季与总统温敏遭到缅甸军方扣押。缅甸“民主转型”的各参与方利益错综复杂，矛盾交织，加之08版的缅甸宪法赋予了缅甸军方摄政的“合法性”，使得对缅甸权力空间的争夺升级。尽管军政府有着在特定历史背景下的传统贡献，但军人威权模式毕竟简约化了缅甸人民对于理想社会的期盼，然而昂山派也并没有锻造出与缅甸的民主政治发展更加适配制度准备。政治转型未必立即带来转型正义，两者间并不存在必然的关系，而是需要从一系列的经验资料和摸爬滚打之中逐渐建设。作为“尚未完成的国家”，必须从缅甸发展的历史过程和其地缘政治的条件来全面理解缅甸军方和昂山素季领导的民盟派各自的政治角色及它们对于缅甸的价值和意义，才能进一步探究军方和昂山派各自追求的国家利益的底线与交集何在，从而真实地理解当下缅甸的政治博弈格局及其未来挑战。

当地时间2021年2月1日，缅甸发生了其独立以来历史上的第四次变局，缅甸国家领导人、国务资政昂山素季与总统温敏遭到缅甸军方扣押。缅甸军方发表声明称，根据宪法相关条款，将实施为期一年的紧急状态，在紧急状态下军方可以接管政权。除昂山素季与总统温敏，缅甸执政党全国民主联盟的其他高层领导人以及多名地方行政长官也已被缅甸军方从各自家中带走。随后，缅甸军方提名了新一届联邦选举委员会成员，以监督下届选举的投票情况。缅甸媒体报道，缅甸军方新任命的选举委员会成员包括主席吴丁梭领导的六名成员。据报道，吴丁梭是缅甸国防军前少将，曾负责监督2010年的缅甸大选。2月3日，敏昂莱发声表示，因选举“欺诈”，军方介入是“不可避免的”。此前，军方曾多次指控时任执政党全国民主联盟“选举舞弊”，但选举委员会否认了军方的指控。军方承诺一年紧急状态结束后，缅甸将会重新举行大选，国家权力也将移交给新当选的政党。缅甸军方已经进入并控制多个省邦的议会。对军管制度是否重现缅甸的疑虑和猜测大量出现。从历史来看，缅甸目前的局势与可能的危机状况并非异常和例外，而是长期以来缅甸国家治理和发展中痼疾的又一次发作。

一、“依法”办事的缅军：接管政府是“合法”操作？

按照缅甸目前的相关法律与各方势力妥协后的实际“分权”模式，缅甸中央政府下设的部门中大多数由文官担任，但国防部、内政部和边境事务部的三个部长由军官担任。根据缅甸宪法第14条，“国防军总司令根据本宪法规定数量提名的军人作为议员参加联邦议会、省和邦议会”，所以军队在中央与地方议会的两院都有数量可观代表，联邦议会人民院的四分之一和民族院的三分之一会议代表直接由国防军总司令提名，不需选举。也就是说，缅甸军方不经选举就掌握国会四分之一席位，对缅甸宪法修正及重大事务拥有一票否决权，也即宪法赋予的最终裁决权。同时，缅甸文官政府成立了“联邦公务员任免委员会”来选拔、培养和管理国家公务员，同时制定公务员条例。但宪法同时又规定作为军人的公务员不受国家公务员管理机构来管理，必须根据军队相关法律实施管理。也就在缅甸，军人同时又可以是政府公务员，且这样的公务员只有军法才可以处置。现役和退役的缅甸军官还时常被抽调、派出或直接任命为各部门、厅局级国企的主要官员、管理者，此类安排往往出自内阁的任命，而后由军政府批准。通俗地说，缅甸的各行政部门、事业单位及国有企业等，充满了军官背景的工作人员。不论力量博弈等因素，仅从结果看，缅甸军政府对于缅甸公务员事务的实际控制力在法律和实践层面都得以保留。

缅甸的“民主转型”的各参与方利益错综复杂，矛盾交织，军政府当然是最重要的势力之一，因此，如何让自己的治理成果和既得利益继续在文官政府时代成为有活力的政治遗产，是军政府苦心在法理层面打下的地基，这样的地基和框架在缅甸现行宪法中并不隐晦，如：宪法第六条规定“始终坚持军队能参与和担负对国家政治生活的领导”，宪法第20条规定缅军“享有独立处理所有与军队有关事务的权力”；宪法第40条规定“保持联邦不分裂、民族团结不破裂和主权稳固是国防军的主要任务”，因此“如果发生以暴乱、使用武力等暴力方式夺取国家权力或做此种努力，导致联邦分裂、民族团结破裂和国家主权丧失的紧急状况时，国防军总司令有权根据本宪法的规定接管和行使国家权力”；宪法418条规定若军队接管权力，“不论宪法中做如何规定，除总统和副总统之外，依据宪法经有关议会同意任命的政府机构成员、自治地方管理机构及其成员必须停止履行职责。”宪法419条进一步规定“授予国家权力的国防军总司令可以行使立法、行政及司法权”。宪法420规定“在宣布实施紧急状态的期限内，国防军总司令可以在必要的地区限制或中止公民的一项或数项基本权利。”因此，根据缅甸目前的根本大法，缅军一旦认为有“紧急情况”出现，就可以依宪收回所有政治权力，限制甚至终结文官政府，采取相应的紧急措施。也就是说，是缅甸宪法赋予了缅军这样的“权力”和“责任”。

由于宪法实际赋予了军人在缅甸政治中的重要地位，在缅甸的政治生活常态中充斥着军方的背景和军人的背影就不难理解。军政府“促成”了这部宪法中自己决定性的地位，反过来，宪法继续给予着军政府合法“垂帘听政”的政治资本和底气。缅甸文官政府和军政府在“分享—对抗—协作”的模式中拉扯起来的“缅式民主”始终磕磕碰碰，似乎各方势力的满意度都不高，外界对缅甸军人在宪法中的至尊地位也保持着相当大的悲观看法，甚至认为这是缅甸走回头路。反过来，军政府似乎并不满意这部宪法中对于自己的定位，缅军总司令敏昂莱（Min Aung Hlaing）在1月28日就曾表示2008年颁布的宪法是一切法律的母法，应加以遵守，但他同时警告“在特定情况下，也可能有必要废除宪法”。无论如何，谁也不能否认昂山素季主政后的缅甸政府和以往的单纯军政府已经大不一样。纯军人政府在缅甸事实上已经终结。很多学者们认为目前的缅甸模式要么是“军人为主、文官为辅”抑或是“军人与文官交互性执政”，但不管是哪种模式，至少，对于缅甸政治结构和治理模式的认识，已经完全不再是能被简单框架所涵盖的。如果仅仅仍然在“缅甸被军政府独裁统治”的惯习思维下分析缅甸局势、或以二元对立式的简陋而陈旧的政治模型来展望缅甸的未来，就会掉入片面认识的窘境。可以看到，在目前缅甸的宪法框架下，缅军认为其是“合法”接管缅甸事务有着并不拮据的法律资源，因此缅甸军方才会在2月1日后昭告天下：根据宪法条款，实施为期一年的紧急状态，并表示在国家紧急状态结束后，缅甸将会重新举行大选。

二、大选下军方与民盟矛盾与利益格局

针对缅甸突发的局势，各大国逐渐表态。美国白宫“立场鲜明”地站到了昂山素季一边，指责缅甸军方“破坏”了缅甸的民主过渡，扬言要“采取行动”，并且“敦促军方遵守民主规范和法治”，反对“任何改变最近选举结果或阻碍缅甸民主过渡的企图”，最后不忘指出“与缅甸人民紧密站在一起，因为他们在寻求民主与和平的过程中已经忍受了太多痛苦”。英国首相约翰逊在推特上谴责缅军方，称对昂山素季的“监禁”是“非法的”。比起美方的用词“arrest（逮捕）”和“detain（拘留）”，约翰逊用了极其严厉的“imprisonment（囚禁）”。澳大利亚政府在声明中称澳大利亚一直支持缅甸的民主过渡，对缅甸军方夺取该国控制权和“非法”逮捕昂山素季等领导人的做法表示担忧，要求缅军方立即释放昂山素季等人。日本政府的表态是敦促缅甸军方释放昂山素季，“恢复”民主。中方回应为“希望缅甸各方在宪法和法律框架下妥善处理分歧，维护政治和社会稳定”。有意思的是，涉及“法律”相关的部分，美方和澳方的用词都是要求缅军遵守“rules of law（法规、法律性规则）”，澳方还多加了一个通过“lawful mechanisms”来解决。只有中方专门提到了“宪法”，并将其与“法律”并置。为何美英澳日等五眼联盟及其小弟等不提“宪法”？这或许有意无意地透露了它们对于缅甸现宪法的态度。

2010年11月7日，在首次多党制大选竞争中，与军方利益密切的联邦巩固与发展党（以下简称“巩发党”）获胜。2011年3月30日，军政府撤销了各级“和发委”办公室，新老政府顺利完成交接，吴登盛就任新总统。缅甸从丹瑞执政的“纯军人政权”和平转型到军人与文官共同主政的时期。2015年11月8日，缅甸再次举行大选，反对党民盟获胜，缅甸民盟主席昂山素季由于受宪法条款限制（配偶为外籍人士者不能出任总统）担任了国家顾问、外交部和总统府部部长职务。2016年3月30日，吴廷觉带领新政府宣誓就职，标志着昂山素季领导的民盟开始进入缅甸政治舞台的权力中心。2020年11月，缅甸第三次大选，还是民盟获胜，也就是说民盟政府连续坐庄。这一连续获胜，似乎彻底惹恼了等待了五年的军方及其利益相关者。

从军方的角度出发，其恼怒是有原因的。缅甸迄今为止的三次大选，军方支持的巩发党在第一次获胜并顺利执政五年，民盟获胜第二次也顺利执政五年，这样的交替模式比起民盟的连坐更能让军方感到定心。缅甸军方的传统理想模式当然是纯军人执政，但这早已顶不住各方压力蜕变为了如今的“军人—文官互动模式”。在军方看来自己已做出巨大让步。但在文官势力看来，这种“军人为主、文官为辅”的模式仅仅是转型期间不得已而为之的权宜之计，其最终是要彻底将军方请出缅甸政坛。当文官政府以选举为杠杆，将“将军人请出政坛”加速，该意图被军方识破，因而声称民盟连续坐庄的大选有严重“舞弊”。同样，昂山素季最新的声明号召人民反对军方，理由是军方把国家重新置于“独裁统治”之下。针锋相对让本不牢固的双方信任现在更加破碎。缅甸目前的宪法规定外籍人士及子女是外籍人士的都不能担任缅甸总统，这条在许多国家都合理存在的宪法条文被认为是针对昂山素季，因此缅甸军方从自身角度出发怀疑本次获胜的民盟有大概率会在将来修改宪法，为昂山及缅甸民主派在将来扫平障碍。其实为昂山本人扫平障碍并非缅甸军方的担忧，因为昂山素季本人已近76岁。但若任民盟连胜，则有可能在任内修改宪法，为彻底将缅甸军方逐出缅甸政治奠定宪法依据。

三、传统的“守护者”：缅甸军方的政治价值和治理意义

缅甸军方发动“政变”的直接原因是它认为民盟大选中作弊。军方质疑的原因有三：第一个原因是民盟本次赢得了83%的选票，这个得票率高于上一届的得票率。军方认为在现实各国的政治选举中能够，很少有政党在其第二次选举的时候得票会高过第一次选举中的得票；第二个原因是民盟在执政期间没有太大政绩，缅甸经济并未达到预期发展；第三个原因就是民盟在上一届的执政期间，并没有为解决民族武装而取得进展。军方为何有这些疑虑，这些疑虑为何足以让军方突然“依法”宣布全国进入紧急状态？这必须结合缅甸独特的发展历程来解读。

1948年1月，正式获得独立的缅甸并没有迎来一帆风顺的发展，相反，各种延续至今的麻烦也就接踵而至。由于其独特的被殖民历史、特殊复杂的民族国家建构过程，再加上地理环境上典型的山地平原分割型国土空间格局，以及地缘政治经济格局之下诸多大国势力在缅甸及其周围进行的地缘博弈，使得缅甸成为全球民族、宗教、政治问题最为突出的国家之一。充满不确定因素的缅甸历来充满了冲突和纷争，在权力争斗的过程中，三大政治势力，即以缅族民族主义为主的缅甸军人集团、追求西式民主的缅甸自由主义派的民盟集团以及各北方少数民族集团等各政治势力，都从自身利益出发，或借助国内民意或依靠西方势力或通过区外大国，借力打力、纵横捭阖。除此之外，熊理然等学者认为缅甸还有三种政治力量：借力外部势力的指向性排外民意集团、极端排外型佛教徒民意集团、宗教排他型（穆斯林）民意集团。各政治集团都有各自的权力空间、民意支持和势力范围。

缅甸军政府始于1962年奈温将军发动的军事政变。直到2016年2月昂山素季领导的民盟通过竞选上台，缅甸军政府以“单一军政府模式”直接统治了这个国家五十多年。在台面上，缅甸军方拥有缅甸巩发党作为其政治舞台上的形象代言，在舞台下，军方掌握着缅甸政府军的指挥权。而昂山素季领导下的民盟没有军队指挥权。学者程金东认为，独立以来，缅甸军队和国家几乎融为一体，除了军队，并未发展出另一套治理工具。缅甸历史上在国家主权和领土完整受到威胁时，文官政府往往无力应对，军队的硬实力和危机应对逐渐转化为军人政治在事实上的政治资源。贺圣达曾总结过缅甸军人统治长期维持的原因，主要来自四方面，首先是由于缅甸是农民为居民主体的国家，城市化水平低，现代产业经济不发达，这样的经济结构又加上缅甸固有的复杂政治和民族矛盾甚至武装对抗局面，出现武装部队为主要支撑的高度集权的政权有其先天条件；其次，军队在解决民族矛盾和维护国家统一稳定中能有效动员有限的政治、经济和文化资源，具有重要价值和意义。1962年政变上台的奈温和1988年以后的新军人集团均坚持要由军人统治缅甸的一个理由就是“防止缅甸联邦的分裂、解体”，“维护联邦的统一”。其三，由于缅甸政治历史发展的特殊性以及其较低的经济社会发展水平，迄今没有形成较为强有力地可以作为现代民主化的强大推动力量和稳固基础的中产阶级。相较而言，军人集团就成为了缅甸社会中最有组织、现代化水平较高、掌握着国家机器和国内主要资源的强大势力，保持着强势和主导的地位，所以，在缅甸社会力量和政治结构中，军人有着突出的地位和作用。最后，从历史辩证法来看，来自西方势力的孤立和制裁表面上是为了打击军政府，但事实上进一步延缓了缅甸的经济发展和社会建设，影响了缅甸人民的生活水平提高，但难以动摇军政府统治的社会和经济基础，因为西方的制裁和孤立政策加剧了缅甸的贫穷、封闭与落后，这恰恰又构成了军政府统治得以长期存在的基础。作为基本上可以自给自足的以农业经济为根基的不发达国家，制裁无法动摇缅甸上层集团的统治基础，却反过来延缓了其国家的全方位发展，制约了中产阶级的出现和市民社会的成长，客观上反而有助于军政府的统治。

缅甸军方的立场历来被认为是偏民族主义的，其理念是“一个种族、一种语言、一个宗教、一支部队”。该理念不仅被缅甸军方所倡导和实施，也在相当一部分缅族群众中拥有民意基础。缅军的民族主义理念拥有的民意基础在很大程度上是来源于军方。自2011改革以来，缅甸已经正式在制度上军政分离，政府、军方、执政党、议会等西方式的民主国家要素一应俱全，理论上缅甸已经不再是一个军人执政的国家。新的政治框架中军队依然占有强大的力量，但这也看到了军政府很明显释放出其为了平衡地缘政治压力、争取外部合法性而做出的妥协，不论其妥协和退让的根本原因究竟是来自内部抑或外部的压力。军方的这种妥协从无到有，从局部到全面，从被动到主动，是其尝试顺应世界潮流的举措。民盟政府上台后，改革大刀阔斧，精简部门，针锋相对地大赦政治犯等，军方并未干涉。这本为民盟提供了很好的政治机会，有助其在缅甸开展其治理蓝图。但是民盟似乎没有意识到（或不愿意意识到）这应该是一个漫长而要求更多政治智慧参与的过程，其间还必须考虑到缅甸错综复杂的各种经济、政治、社会、文化、宗教等参数。

英国学者Lee Jones认为，独立后的缅甸常年受到北边少数民族叛乱和国内分离主义势力的威胁，软弱无力的文官政府无力解决这一反复出现的国家危机，军队随即作为更有力量的执行者，成为国家统一的捍卫者和内政的治理者。军队很自然地形成了一套特殊的自我认知观念，认为军队才是真正忠于缅甸国家的英勇捍卫者。同时军队也习惯于轻视和鄙夷文官政府，认为文官政府把自己的团体利益置于国家和民族之上，充满腐败和派系斗争。在军方看来，缅甸文官政府向来难以在涉及国家完整和民族武装等方面担当大任。政治动荡和民族分离主义会破坏缅甸一向脆弱的领土完整和主权，而军方则比文官政府拥有解决这一最大风险所需的重要实力。单纯认为军政府残暴愚昧且留恋专制的这种非黑即白式的看法既不符合缅甸的历史事实，也无助于针对当下的缅甸困局汇聚有价值的思考和智慧。英国学者Lee Jones一针见血地指出，如果只是想通过创新体制来延续自己的统治，军方完全可以有机会在更早就采取相应的政治措施。当年，如果军政府的领导人丹瑞大将想要延长自己的统治，那么他和他的高层为什么要退休，提拔一批从属于登盛的年轻干部？况且登盛的改革程度也超出了单纯的军队统治制度化所应允许的范围。仅从眷恋独裁这一点出发去理解军政府，就会片面解读今天缅甸军方的政治意图和缅甸的政治格局。在近五十年的直接统治与治理中，军方善用各种便利和优势已经提前将保障其核心利益设计进了缅甸宪法中，军队的实际作用和影响力仍然渗透在缅甸政治经济与社会生活的各个方面，如果一味排除军方参与缅甸未来发展，反而会让缅甸未来的改革充满困难。

民族主义和自我特殊使命感强烈的缅甸军方认为自己是缅甸国家的守护者，其所拥有的合法性就根源于缅甸复杂的局势和民族分离主义的随时抬头。占据缅甸国土相当大面积的各少数民族政权迄今拥有独立的武装政权，它们类似于“国中国”的建制和半独立的现状，都是缅甸发展和前行中的障碍和风险。同时缅甸文官政府在维护国家统一方面的无能为力，自由涣散，更烘托出军队在维护国家统一和消除战乱和分裂危机中的作用。2016年，敏昂莱在缅甸国防军阅兵仪式中强调，军队仍是保证国家团结的唯一力量，也是宪法的守护者；他表示，在迈向民主的过程中有二大障碍，将导致结局走向混乱，一是不遵守法规，二是武装造反；唯有杜绝此障碍，民主才能持续进步，因此军队在缅甸国家政治中仍要发挥维持稳定的作用。文官政府尝试用非武力、非军事的手段解决民族分裂和武装冲突的努力并未带来明显效果，因而缅甸军政府更加坚信文官政府在阻止国家分裂方面缺乏良方。军政府历来否认自己想长久把控政权，相反它寻求有序地向文官治理过渡，以维护缅甸的国家统一，遏制分离主义，当然也捍卫军队的利益。它也曾多次移交政权。但是，以西方民主和自由价值为执政理念的文官政府期待引入国际势力解决国内问题，这对强调“有纪律的民主”和自认忠诚爱国的军队所设想中的底线构成了矛盾和挑战。1988年缅甸的大规模抗议活动让缅甸充满了离心力，而后在1990年昂山素季领导的民盟取得了多数席位，但是它完全不接受军队的逻辑，要求军队立即移交权力，同时还建议举行纽伦堡式的审判，打算“清算军政府罪行”，同时自行召集新议会，和军政府做完全的切割。军政府自认是捍卫缅甸国家完整和民族凝聚的中流砥柱，也自认移交政权的动机足够真诚，而民盟的做法对其来说无异于卸磨杀驴、过河拆桥。这反复突破着军政府的底线，加剧了军政府与文官政府的冲突。

四、“民主女神”昂山素季：理想主义的务实政治家？

昂山素季最初是西方精心包装起来的“民主女神”，缅甸的“灯塔”。其父亲昂山被誉为缅甸国父。1940年8月，为拯救缅甸命运的昂山从海路来到中国厦门，并为自己取中文名为“唐龙祥”。昂山原本是要想寻求中国共产党的帮助，但却因为不了解厦门远离重庆和陕西，且已经被日本占领，昂山被日本人截留。对于正在为准备进军缅甸而寻找当地内应的日本人，昂山的出现是天赐良机。不久昂山就被接到东京，在那里他又为自己取了一个日本名字：面田纹次（Omota Monji）。面田纹次每天学习日文，阅览了大量的法西斯读物。次年，昂山就被日本人派回缅甸，正式成为日军的“带路党”。昂山随后在泰国境内组建了缅甸独立军，帮助日军侦查并封锁了向中国运送物资的交通要道——滇缅公路。随后，昂山组建的缅甸独立军一直与日军并肩作战，对盟军和中国远征军发动进攻。昂山由于战功卓越，多次受到日本天皇的勋章和绶带嘉奖。随着反法西斯战争的不断胜利，日本军国主义节节败退，昂山紧急思考未来，见日本大势已去，决定与英军里应外合，对日军反戈一击，并联合缅甸共产党和社会党，组成了新的“反法西斯自由联盟”，昂山本人摇身一变，从法西斯跟班变为反法西斯联盟的领袖。东南亚政治中曼陀罗体系讲究左右逢源的特点，在昂山短暂的一生体现得淋漓尽致。

父亲在两岁时就被暗杀的昂山素季，继承了父亲的政治灵感和叛逆精神。1988年缅甸的大规模抗议活动将昂山素季这位“国父”之女重新请回了政治前线。凭借强大的影响力，昂山素季很快就成为军政府最大的反对派。军政府对昂山素季进行了多年的软禁，也遭到了西方的猛烈批评。在军政府看来，美国为首的西方对缅甸长达几十年的严厉制裁和昂山素季有着密不可分的关系。制裁是后冷战时代美国外交政策的核心，是美国达到更深层次的政治和外交目的的新型武器。美国向来自诩民主自由，人权第一，将自己作为世界各国效仿的典范，因此披上民主与人权的制裁行动更能在表面上凸显美国在全球推广普世价值的合理性。制裁缅甸的目的实际是追求美国本国的利益，且这样的制裁几乎不需要付出太多成本，还可以让美国尽收人权和美式民主话语的红利，这让美国一举多得，屡试不爽。美国以缅甸军政权违反民主、侵犯人权为由对该国进行制裁，但在全球拓展美式民主为的同时，美国军队在伊拉克等地犯下的侵犯人权、违反民主的事件比起缅甸军政府甚至更胜一筹。出于现实需要，昂山素季被西方力量在缅甸用民主话语进行造神式的塑造。昂山素季收获了包括诺贝尔和平奖在内的诸多西方加持，使得她此后被打造成专制镇压下进行和平抵抗的国际象征。由于认同西方政治理念，西方也对昂山素季曾寄予过“反华先锋”的厚望。

然而接下来的故事脚本却让她昔日的西方“盟友”们大跌眼镜。主政后的昂山素季并未成为西方势力期待的可以不顾一切推行西方利益的“民主斗士”和西方势力的代言人，而是“蜕变”成了一个带有缅族民族主义色彩（尽管可能不浓厚）的务实领导人。同时，昂山素季主政期间的缅甸也并未如先前预计那样，成为西方反华的急先锋，反而继续奉行中立的外交政策，而且和中国的关系稳中有升，这让美国为首的西方世界非常失望。面对缅军针对罗兴亚人的“暴行”，昂山素季为缅甸和缅甸军队辩护，2018年11月，美国副总统彭斯曾在新加坡会晤昂山素季并就罗兴亚危机向其施压，但昂山素季却回应彭斯“对不起，我比你更了解自己的国家！”此举让昂山素季掉粉无数。但昂山素季并没有表现出摇摆和畏惧，罗兴亚人追求独立，这是作为缅甸领导人的昂山素季绝对不可能答应的。西方社会认为昂山素季已经失去了道德地位，民主光环褪去，认为她失去了不顾个人得失、愿意为人权挺身而出者的崇高声誉，于是，她所获的大量人权类、自由民主类的奖项和荣誉头衔被西方纷纷剥夺。

是昂山素季变了吗？一个曾经力主反对中国在缅建设水电站的人权天使为何“堕落”如此？不是昂山素季的人变了，而是其政治角色的变化——从在野的理想家到执政的政治家，昂山素季的转变来源于立足缅甸国情实际的理解和“发展才是硬道理”的痛点。西方口惠而实不至的抽象民主养料并不能化作驱动缅甸变得富强安全的现实支持。在野的理想家只需要张嘴挑刺，而执政的政治家则需要面对茶米油盐、内忧外患。治理缅甸这样一个复杂的贫穷国家，当家的有多难，昂山素季深有感触。2019年，缅甸宣布增加人民币和日元为官方结算货币。2020年1月，习近平正式访问缅甸，并与昂山素季进行会晤。中缅领导人在会后发表联合声明表示共同加强共建“一带一路”合作，推动中缅经济走廊从概念规划转入实质建设阶段，着力推进皎漂经济特区、中缅边境经济合作区、仰光新城三端支撑和公路铁路、电力能源等互联互通骨架建设。位于缅甸西部若开邦（罗兴亚武装分子恐怖袭击的地方）的皎漂深水港口及其经济特区将成为北京通往印度洋的门户。昂山素季在会见中强调，中国支持缅甸不是出于私利，而是为了捍卫公平正义，对于像缅甸这样的小国格外弥足珍贵。习总书记则表示中方将继续在国际上为缅方仗义执言，支持缅方维护国家尊严和正当权益，并表示中方支持缅方推进国内和平进程、实现民族和解，愿继续为此发挥建设性作用。两国领导人还共同出席多项双边合作文件文本交换仪式，涉及政治、经贸、投资、人文、地方等多个领域。当日，中缅双方发表了《中华人民共和国和缅甸联邦共和国联合声明》。谁是真心帮助缅甸人民发展的真胞波，谁是虚伪作秀的空头支票，昂山素季心里不会不清楚。

五、昂山派民主激进主义的错误操作和其转型正义落实的狭窄空间

“转型正义”往往被认为是奠定一个国家的转型政权的政治合法性的内在需要，也被理解为其民主政治发展成熟的重要指标。在理想状态下，对正义的伸张和对和解的促进以及缝合社会裂痕，似乎该是 “转型正义”的应有之意，但从世界范围来看，“转型正义”的落实往往并非一帆风顺。缅甸基于自身特殊的政治条件以及国际势力的左右，其”转型政治“在实际进程中必然遭遇到诸多掣肘、困难，甚至盲区。缅甸军政府的民族主义与昂山素季文官政府的自由主义都是缅甸政局至今的“开花—结果”，二者虽然貌似对立，在实践中我们却要避免对其进行简单的二元对立分析。缅甸半个世纪以来的格局与中华民国初年情形有一定类似。按照孙中山的建国大纲三程序——军政、训政与宪政——的角度来看，2008版宪法更像是缅甸的训政宪法。它比军政有了进步，但离宪政层次尚有很大距离。不能因为是宪法文本就简单肯定它，但也不能忽视缅甸发展实情和时空背景而全然否定它的进步意义。缅甸2008版宪法需要被更进一步的客观看待和评价。也即是说，中国同样曾经经历过这样的时期。孙中山在《建国方略》中将各时期区分为”军政期、训政期、宪政期”，尤其是把训政期视为“革命党人对人民的训育”，这一点其实和缅甸军政府的实际做法有些许的一致。中华民国时期，“训政”在北伐（1926-1928）后成为国民党政权形态与治国方向的主要理论依据。作为一种政治实践，它规范了北伐后中国的政治社会生活。当时，训政的合法性原理是在国家一级的1931年6月1日《中华民国训政时期约法》中得到了规范化。尽管这个时期也有不少批评，比如胡适从“自由主义的民主主义”的视点来批判国民党“一党专制”——这也像极了缅甸军政府遭到的负面评价。但是，实事求是地来说，“训政时期”的国民党政权在1929 年世界经济危机中，为建设近代国民国家，在国民经济基础金融财政政策方面尽量与国际框架相接轨，尤其值得强调的是1935年11月3日的“币制改革”对稳定国民市场起到了极为重要的作用，并取得了一定的成效。同一时期的日本帝国在不断扩大在华北军事经济影响力，而国民政府对此进行了坚决抵抗。这种抵抗恰恰是有赖于在训政模式下有效的、有力的行政效能。1936年是中日战争打响之前中国资本主义经济发展的顶点，经济发展能够达到一定水准，是在其政治合法性获得社会认可的前提下才得以实现的。因此，如果以将缅甸放置于整个东亚史乃至世界史中来重新审视，我们必须给予历史条件下的缅甸军政府一个公正的评价。一个社会如何面对它的过去，或许能决定其能否获致永久和平与稳定发展的重要关键，这一点对于昂山自由派和缅甸军政府都是必须面对的现实课题。昂山自由派将“转型正义”作为其公共政策与政治实践中的根本指导思想，将军政府的威权统治视作民主之敌，在操作中对形势的误判和策略的不当运用或许已经显现在多次的前期政治冲突之中。

“转型正义”貌似绝对正义，但却历来在学术界缺乏共识。转型正义涉及一个社会从威权过渡到民主的过程，但是，我们如何认定甚么是威权社会、甚么又是民主社会、以及从威权到民主的转型过程是否以及如何发生，本身就极为困难。对于饱受战火和地方冲突的缅甸人，国家内部和平秩序的重建，难道不比追求政治形式上的民主化更为迫切？因此，超越时空去把转型正义定义为是一个国家从威权过渡到民主的过程，这种理解不免显得霸道和牵强。在关于转型正义的研究中，学界始终对转型正义与政治转型之间缺乏明确的因果关系探讨，例如，哥伦比亚所制定的“正义与和平法”（Justice and Peace Law），是在该国武装冲突持续进行的过程中获得制定的；部分国家如日本、阿根廷以及智利等，则是在政治转型完成许久后，才开始着手进行转型正义的相关措施；换言之，政治转型未必立即带来转型正义，两者间并不存在必然的关系，而是需要从一系列的经验资料中加以确认。此外，关于所谓正义的理解也会因为文化不同而有非常不一样的理解。部分学者认为，要追求正义，就应该对加害者进行报应式的刑事追诉，另一些学者则认为，使用修复式、非诉讼的手段，为社会带来最终和解，才是实现正义的最佳方法。与其针对转型正义划设特定理念内涵，不如尊重不同国家、文化和社会依据自身需求，采取不同的方法，来达到符合自身实情的最佳效果。昂山自由派对于军政府这个缅甸国情中最重要的特殊性缺乏学理性的深刻理解，在转型正义过程中，忽略了其历史经验中的有利视角，使得镶嵌在制度设计中本就对军方有利的“透明不正义”（transparent injustice）产生应激反应，使本身就脆弱的缅甸民主转型更加危如累卵。

缅甸的历史和现实充分说明，军人干政的独特体制势必会持续存在，缅甸任何重大改革若缺少军方的妥协与合作都将窒碍难行。敏昂莱曾表示，在迈向民主过程中的两大障碍可能导致结局走向混乱，一是不遵守法规，二是武装造反；他认为必须杜绝此障碍，民主才能持续进步，因此军队在缅甸国家政治中仍要发挥维持稳定的作用。实践表明，民主并不能有效解决社会平等、福利分配、经济发展，民主也无法持续提升治理的质量，甚至连疫情的治理也力有不逮。民主的萧条和停滞并非缅甸目前可以承受得起的奢侈品，而主张加强对国家和社会进行牢固控制的军方威权仍然韧性十足。冷战结束以来，以西方文明为地基的自由主义式民主在政治话语中一直占据道德制高点，昂山自由派在此潮流的裹挟中也致力于将缅甸变为其理想中的国度。然而，自由主义政治的失灵屡屡发生，现实中威权政体在一些国家获得了成功，更有不少国家实际上在介于民主和威权之间进行治理。民主并非只有西方地基的自由主义民主，尤其在缅甸，增加民主概念的弹性和适应性，长期发展符合缅甸特点的混合政体模式，最有利于缓解缅甸各方势力的相互拉扯，从而真正提升治理能力，进入稳固治理阶段。

六、缅甸政治冲突的负和博弈与未来挑战

英国殖民者在退出之际，把历史上并不属于缅甸的土地和民族划入，短期统治的日本殖民者又导致其军阀割据局面加剧，这些都为缅甸留下了其无法消化的殖民遗产，在远东地区如意地埋伏上了政治地雷。缅甸今日的分歧与动荡，尽管基础的经济结构是重要原因，但却不是理解该区域错综复杂局面的唯一维度。虽然在国家经济发展、国家主权底线方面的见解和方略，昂山素季及其政府与军队应该至少在某种底线上已达成了共识，但是这并不能抹去昂山素季和军政府之间的根本区别和博弈本质。作为传统的执政力量，军方拥有着较大的底盘，但是这个底盘正在不断被削弱，昂山派的两次连胜就能部分反映这一点。作为民族国家的捍卫者，缅甸军政府会本能地从民族主义的角度来看待自身和外部世界，经过一系列文官政府的软弱与无力，缅甸军政府对文官政府的效率并不信任，同时将忠诚、爱国、卫国等特质注入了自己建设与发展的长期叙事当中，将自身看作是比文官政府更基础的缅甸国家捍卫者。

相对而言，昂山素季及其民主理念更多像是舶来品。在这种并非发源于缅甸文化中的西式民主理念的视角看来，缅甸军政府无疑是缅甸人民自由和民主的破坏者和加害者。缅甸军政府在政治博弈中将缅甸的国家统一和民族团结作为其道德的最底层载体，将国家完整作为其政治追求中的理论底线，认为逾越此线便可被其讨伐。这种以民族国家为单位的自然之义、乡土之气与自由主义天生追求最终大同的目标显得格格不入。当下现实的问题固然要面对，但至少从更长远的理论设想来说，脱胎于自由主义的昂山派必然会把军政府的理念定为短视的道德垄断进而抛弃。军政府并不缺乏理解昂山派真实意图和长远计划的智力，更察觉到了自己只是促进昂山派这一终极目标实现过程中的工具。因此，当经济民生、国际问题、政治体制等诸多变量浮现于国家治理手段之前时，本质上“乡土气”的军政府和“反国家”的昂山自由主义派之间深层的矛盾和冲突就显得尤其无法避免。美国和西方青睐甚至是亲自栽培起来的昂山派缅甸自由主义者们倾向于认为“普世价值”本身具有不证自明的道德优越性，但以民族主义的独特性为政治底色的缅甸军政府也认为自己所追寻的“国家利益”具有相当程度的合理性，它倾向于坚持缅甸的发展必须立足于本国国情，政治经济社会制度必须经过缅甸本土空间内的审查和改造才能谈得上是否合用。

军政府和昂山派政府都认为自己的政治伦理基础是为了缅甸的“国家利益”，如本次变局，军政府在其自洽的逻辑上也对自己是缅甸国家利益捍卫者的角色坚定不移，然而昂山素季被捕后的首次发言号召全民抗争，并指责军政府重新“独裁”统治，显然昂山派也同样认为自己才真正是缅甸国家利益的庇佑者。缅甸脆弱的政治生态缺乏对民族共同体建构的力量，其国家利益在某种程度上被当成了政治选择，并不具有天然的共识特征，军政府和昂山派谁也无法说服谁，造成“缅甸国家利益”成为了缺乏客观固定含义的“薛定谔的猫”，丧失了缅甸民族内部衡量其道德性的统一标准的机会，稀释了其必然性和绝对性天然理据。再加之在缅甸这样一个缺乏有效成熟的政治治理机构、支离破碎的社会里，军队是一种特殊的资源，军队既是缅甸政权的重要构成，有时更直接等同于缅甸政府或国家，缅甸军队无法只在国家经济与社会发展中只做所谓“专业”的工作。“党指挥枪，绝不能让枪指挥党”在中国是根本性的政治命脉和保障，党对军队的绝对领导制度有着毋庸置疑的显著优势和极端重要的地位与作用，兵权贵一、军令归一，更是中国治军统兵的基本规律和长治久安的重要法门。而这一切，在目前甚至未来的缅甸，或许还都是奢望。就目前的变局，从军方的声明来看，其目标不可能追求一场旷日持久的拉力赛，更不太可能回到过去的超长期军管模式。缅甸的疫情和因疫情而致更脆弱的经济也很难允许乱局升级，因为这不符合缅甸各方的利益，也会招致国际社会尤其是西方目光进一步的“关切”，所以，目前的“拘捕”和“调查（缅军已进入民盟总部翻查资料）”可能会在相对较短的时间结束。然而，即便是认为自己更爱国的缅甸军政府与认为自己勇敢追求普世自由的昂山派民盟政府，开始从外到内的真正“和解”和“求同”，缅甸政治的拉锯战可能才刚刚开始。如果利益相关各方低估了缅甸社会的复杂性，以僵化的头脑面对多元文明并存的世界秩序重组格局，缅甸政治的真正重塑也可能很长时间都难以到来。

无论是缅甸军政府还是昂山派，对于缅甸的治理都不尽如人意。从现实来说，双方都需要意识到，当今的缅甸恰是一个由“国务顾问”昂山素季和“国防军总司令”敏昂莱共同治理的国家。作为一个尚未完成现代意义上的统一民族国家，尽管缅甸军政府有着在特定历史背景下可视作不得已而为之的过往贡献，但军人威权模式毕竟简约化了缅甸人民对于理想社会的期盼，已不能满足时下和未来的缅甸发展，更是与今天的世界显得格格不入。然而，昂山派充满西方味道的自由主义理念和制度准备也并没有表现出与缅甸的民主政治发展更加适配。矛盾双方的追求和理念相背而行，彼此都认为对方超越了己方之底线，其间显现的冲突对双方来讲在短期之内至少是一场负和博弈。但用积极的眼光看，这或许亦可成为缅甸开创自身完善其现代国家框架的又一次历史机遇。

缅甸经济发展较为落后，严重依赖国际救助以及外商直接投资流入，新冠疫情尚未消除，军方策变又起，外部资金流入很可能减缓。在多重因素影响下，缅甸可能面临较大的经济下滑风险，其政府债务偿付能力也会受到负面影响。西方某帝国在世界强势推广的民主连锁更多的是其追求永久霸权的政治操作，并非设身处地为其他文明和国家打造的政治良方。美国和其他西方国家对缅甸军政府的制裁更不是出自于正义，而是出于美国和西方某些国家源于自身霸权抱负，否则无法解释美国同样默许甚至支持了很多国家的军人政权甚至某些国家或地区的残酷的神权政体。西方势力一边倒的施压和对缅甸局势的涉入更是可能会增加缅甸乃至该区域未来发展方向的不确定性。缅甸历史学家吴丹敏指出，缅甸尚是一个“未完成的国家”，在民族认同、民族权利、地域等现代国家的根本性议题上，作为最为世界上民族最多样化、复杂化的国家之一，缅甸各方仍缺乏共识。缅甸冲突两方各自的固守和追寻都是缅甸当下现实的政治生态，只有充分结合缅甸的复杂特性，在现实中协调、兼顾与平衡民主和权威，植根于缅甸本土文化价值和规范的政治土壤中不断检验、自力更生地发展出超越现实困境与西式制度性缺陷民主理论的“缅甸模式”，才是真正有益于缅甸未来国家治理的突破和善治。因为，除了缅甸自己，没人能替其在“非典型民主化进程”和国家治理建设的路途中担任“辨药尝百草”的“神农氏”。

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（作者系昆仑策研究院研究员，电子科技大学外国语学院副教授、硕士生导师，复旦大学博士后，爱尔兰国立大学博士；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“万邦图治国别与区域研究院”；本文原刊于香港《中国评论》杂志2022年第一期，曾荣获第三届全国缅甸研究青年论坛优秀论文，参见“云南大学缅甸研究院”公众号2021年12月29日；现为修订发布）

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秦博：缅甸新局势的转型正义与政治博弈

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