梁军｜为什么要把国有资本的监督和管理拆分开？ - 昆仑策
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梁军｜为什么要把国有资本的监督和管理拆分开？
2024-06-29
我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“人大常委会设置专门委员会，称全民所有资本监督委员会（简称民资委）。政府直属特设机构改称国有资本管理委员会（简称国资委）。”新设一个机构，改称一个机构，从形式到内容，分别行使不同的权力和权利，构建起全民所有资本市场化监管的基本框架。全民所有资本与国有资本之分，我在前面的篇章里已经做了详细的说明。但是囿于既有的习惯叫法，我主张两个称谓并用。虽有一点别扭，习惯就好了。再者，这样革命性的变化，能先在名称概念上叫起来，已经是很大的胜利了。另外，就在我写作开新篇系列文章时，又有了一些新的想法，即保留一部分公益性和特定功能商业类国企的国家所有属性，而非将全部国有资本统统改为全民所有。一是为了平稳过渡，二是确保政府手头有一定的能履行社会公共管理职能的抓手，三是与资本主义国家的国企属性相等同。我也不是神仙，也会随时修正自己不太成熟的想法。说得好听一点，共产党员践行实事求是精神嘛！总而言之，一部分国有资本改称全民所有资本，在人大常委会新设的监督机构名称上，更应该直接体现，方才名正言顺。人大常委会设立该机构，就是一个纯粹的出资人代表，就是一个类似股东大会的组织机构。按照现代企业制度的基本要求，它当然不应该涉足“管理”功能。所以，在名称上，直截了当标明其“监督”的唯一职能属性。现在通常所称的“民营经济”“民营企业”，我认为是有问题的。在“国有经济”和“国有企业”之前，是全民所有制下的“国营经济”和“国营企业”。这个“营”字，代表着资产（资本）全民所有、国家代理运营的意思。全民所有概念中的“民”，是全体人民，是最广大的“民”，是真正意义上的“民”。不知道从什么时候开始，也不知道是谁首先提出，代表个人利益的私营经济和私营企业，堂而皇之地被称为“民营经济”和“民营企业”。然后大家习以为常，然后写进中央文件和国家政策。再然后，真正代表全民利益的，被改称为“国有”。“国有”对“民营”，国家对个人，政府对民间，公权对私权，属性混淆，道义垮塌。于是，“与民争利”出笼，“国退民进”当道……不论你是什么社会制度，也无论什么发展阶段，市场经济的铁律，就是只有少数人能胜出，成为雇佣绝大多数劳动者的企业主。“大众创业”只是一个过程，并不是结果。所以，“民营经济”和“民营企业”，一定是少数人的经济和少数人的企业。将私营经济和私营企业冠之以“民营”，这不就是典型的鸠占鹊巢嘛！更为阴险的是，极少数富可敌国的私人资本大鳄，也躲藏在“民营经济”“民营企业”的这个“民”字的遮盖之下，成为谋夺国有资本份额的不二主力，成为挤占全民利益的超级对手。而构成全民的每一个个体的“民”，还以为是在为自己争权益，稀里糊涂地为之伸张，为之欢呼。如果行文允许（除非涉及文件政策引用），我从来不用“民营经济”“民营企业”概念，而是直接称“私营经济”“私营企业”。我不知道是谁最早提出和使用“民营经济”“民营企业”。这个人，要么就是一个站位存疑但又绝顶聪明的人，要么就是一个无心插柳、误打误撞的结果，但是贻害无穷。所以，我建议人大常委会新设的这一机构，不仅要直接打出“全民所有资本”的名义，而且简称就用“民资委”，让全民的“民”字，正本清源，诸神归位。国资委现今的全称，是国有资产监督管理委员会。这个“国有资产”的称谓，是一个待解的历史遗留问题。初始阶段可以理解，实践走到今天，也该重新定义了。前文已经阐释过，国有资产还包含了非经营性的国有财产和国有资源。国资委与政府组成部门共用一个“资产”概念，容易被误解为政企不分，也给了那些事实上政企不分、抱着金娃娃不肯撒手的政府组成部门以可乘之机。机构名称上将国有资产变更为国有资本，这一字之差的改动，蕴含的法理足够强大，也万分必须。
国资委现在的职能是监督+管理二合一。将国有资本的监督与管理拆分开，是从现代公司治理的大原则出发，对国有资本的委托代理关系做出的原则性制度安排。如果集监督和管理职能于一身，出资人的监管职能，必然会自觉不自觉地向管理者的管理职能妥协。道理很简单。国资委要承担保值增值的责任，其中，保值是惰性目标，增值才是显性目标。光保值不增值，干得再好都会被骂。而出资人的监督职责侧重于保值，确保不出事；管理者的管理职责侧重于增值，争取干成事。那么，当增值的任务分解到出资企业，企业成为兑现增值目标的执行者，当企业的管理职责与出资人的监督职责发生冲突时，国资委一身二任，将作何选择？我从来不相信国资委对出资企业管理层的考核能真刀真枪落在实处，部分理由来源于此。不管是哪一层级的国资委领导，都会在出资企业面前说“为大家提供服务”。这个服务意识，说得好听，是沉下身段，向企业聚焦；说得不好听，就是牺牲一定的监督刚性，向企业发展妥协。由人大常委会履行出资人监督职责，国资委才能从一身二任的尴尬中解脱出来，一心一意、心无旁骛做好管理者。这就好比一家企业，股东会现真身了，发挥监督作用了，受托管理企业的董事会就可以一门心思地“定战略、做决策、防风险”了。那么，国资委的管理功能凸显出来以后，是不是对出资企业就不施行监督了呢？国资委这个简称，已经根深蒂固了，那就继续沿用好了。当然了，此国资委非彼国资委也。从全称的构件上看，从功能属性上看，已脱胎换骨。我曾设想国资委的简称为“国管委”，突出的是管理属性的“管”字。同时设想民资委的候选简称为“民监委”，突出的是监督属性的“监”字。权衡再三，最后还是选择了民资委和国资委。这样的改动会小一点，接受度大一点。人大常委会与政府之间的委托代理关系，以及监督与管理之间的法律关系，也需要从理论上讲清楚。我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“人大常委会委托政府并国资委管理国家出资公司，对政府并国资委施行基于宪法和法律赋权的行政监督，对国家出资公司施行基于出资人权利的股东监督。政府并国资委对受托管理的国家出资公司施行基于管理者责任的管理监督。”其一，人大常委会对政府并国资委的监督，是基于宪法和法律赋权的行政监督。人大常委会监督政府管理的、属于“国家所有”的国家出资公司，自有宪法和法律赋权。在这一点上，社会主义国家与资本主义国家无异。人大常委会监督政府受托管理的、属于“全民所有”的国家出资公司，也理应由宪法和法律赋权。这是社会主义国家的一项独特制度安排。两相比较，差别在于：前者属于任何属性的国家和社会运转的必备要素，属于立法、司法、行政范畴的法定职责；后者属于促进全民共同富裕的特色选项，属于附带性质的法定职责。所谓“附带”，就是运用社会主义国家的立法、司法、行政的公权力，为全民所有而非国家所有的、带有“私权利”属性的全民权益提供法律保障。全民所有资本所投资的国家出资公司，从理论上讲，就应该与其他私人投资的企业别无二致，都理应共同遵守《公司法》的约束，这样才有可能实现法律面前各类主体平等。也只有确定其“私权利”属性，才有可能实现真正按市场化机制监督和运营，并且使得国有资本收益全民分红顺理成章。然而，又因为全民所有资本的出资人权益涵盖全民，具有超越少数私人公司或其他股权高度分散的公众公司的独特属性，故而必须借助于人大常委会的公权力，对受托管理的政府并国资委，施行基于宪法和法律赋权的行政化监督。如果我的理论能推广开来，一定会有法律界人士质疑全民所有资本私权利与监督体系公权力交叉的问题。与其等别人挑刺，不如我提前阐释清楚，以免将来马后炮。其二，人大常委会对国家出资公司的监督是基于出资人权利的股东监督。如果仅限于将出资人代表身份由政府转到人大常委会，由人大常委会加强对政府并国资委的监督，这样的制度设计依然没有跳出行政化监督的窠臼，真有可能换汤不换药。《全民所有资本市场化监管基本法》的精髓，在于“市场化”监管，而非换一个更强大的“行政化”。制度设计的要点，或者说发生市场化转换的“药引子”，就是由人大常委会以出资人代表身份，按照《公司法》的一般规定，向国家出资公司直接派出全民监事。全民监事的理论依据和制度设计，将在后面的文章中专门阐释。这一章节所要强调的是：人大常委会既是国家最高权力机关，可以借助于宪法和法律赋权，对政府并国资委施行行政化监督（也只能是行政化监督），同时又是市场最大股东群体的出资人代表，可以借助《公司法》的一般规定，对国家出资公司施行市场化监督（也只能是市场化监督）。其三，国资委对国家出资公司的监督是基于管理者责任的监督。国资委受托管理国家出资公司，是不是就没有监督职能了呢？只不过，人大常委会作为出资人代表的市场化监督权利确立以后，国资委对国家出资公司的监督，变成基于管理者责任的监督，其性质和形式都将发生根本性的变化。更形象一点作比喻，人大常委会就是股东会的出资人监督，它既监督董事会（国资委）的决策和管控能力，也监督管理层（国家出资公司）的执行和管理能力。董事会（国资委）对管理层（国家出资公司）的市场化运营以管理为主，同时也离不开保值增值的监督职责。人大常委会对政府并国资委的监督，是宪法和法律赋权的行政化监督；人大常委会通过直接派出全民监事，对国家出资公司施行基于股东权利的市场化监督；国资委对国家出资公司既有管理也有监督，管理是首要责任，监督是为了更有效的管理。（作者系广东省国有资本研究会会长、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“全民监事”微信公众号）
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