梁军｜为什么建议国企内部董事过半？ - 昆仑策
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梁军｜为什么建议国企内部董事过半？
2025-03-31
为什么建议国企内部董事过半？
——国企改革开新篇系列之二十二
梁军（全民监事）
开新篇系列还剩几篇文章。此前各种原因耽搁了，这次一鼓作气写完。
懂行的读者，一看标题，就知道这是憋大招，要“炮打司令部”了。
多年来，在国企改革制度建设方面，最大的成果，可能就是外部董事过半了。而且，这一制度要求，还被写进了新修订的《公司法》，成为国企必须执行的法律。
质疑外部董事过半，显然不是“政治正确”。质疑事小，否定同志们的心血事大，内心难免顾虑重重。但是，本着对党和人民事业高度负责的精神，我还是要说出来。
一
首先把我的基本观点摆在前面——要求国企董事会外部董事过半，在当前情况下，不失为一种稳妥的、不算最坏的监管模式。但它肯定不是积极的、最优的监管模式。
上面所用之词“稳妥”，也可以用保守替代。
国资委当然认为应当稳妥，也必然追求稳妥。
在理论创新未有突破、现实问题触目惊心的情况下，选择“稳妥”（保守），如此这般地将就下去，错不到哪儿去。但是，想让国企真正焕发市场化活力，真正按市场化机制运营，大概率很难。
你也许会说，西方发达经济体的独立董事制度，尤其是美国的上市公司独立董事占绝对多数的“成功”实践，不是已经给出了公司治理的最佳标杆了吗？
如果这样认为，那只能说明你还是没有搞明白，以私有制为内核的现代公司治理机制，其运转的底层逻辑所在。
进而，将基于私有制为内核的这套现代公司治理机制，简单地套用在以公有制为内核的国企身上。
这不就是典型的南辕北辙、南橘北枳吗？
来看看最核心的差异在哪里——
其一，私人控股的企业，或股权分散的上市公司，不管其股权怎样多元化，怎样层层嵌套，怎样看似无实际控制人，但是，总会有极少数最终享有资本权利的“私人”，以各种有形无形的途径和方式，渗透在企业决策、监督、执行的各个环节。否则，企业将不成其为企业。
其二，这些实际控制企业的极少数“私人”，其最本能、最原始、最强烈的动机，就是追逐利润，最好是超额利润。尽管资本安全也极其重要，但是在面对超额利润的诱惑时，风险意识极有可能被突破。这是资本主义赖以生存和发展的根基，也是企业家群体的本质特征。否则，资本主义将不成其为资本主义。
其三，不管独立董事在董事会中是多是少，是很“懂事”还是真“管事”，决定企业兴衰成败的，必定是享有资本权利并实际控制企业的极少数“私人”。要么是“私人”大佬本人亲自上场，要么是其选定并完全服从指令的代理人。独立董事只能在理论上有限地约束其冒险冲动和自利企图。但是，这完全不能抵消源于极少数“私人”追逐利润动机转化而来的企业活力。否则，市场经济将不成其为市场经济。
结论——国企不存在享有资本权利的极少数“私人”，却存在实际控制企业的代理人。国企领导人为股东追逐利润而积极进取、乃至冒险的所谓企业家精神，本身就不自觉，更不强烈。简单地套用外部董事占多数的制衡机制，必然将国有资本出资人的“稳妥”（保守）诉求无限放大，将市场主体本应具备而国企领导人天然微弱的积极进取（冒险）能量进一步压制。其结果必然是稳妥第一，进取不足；程序正义，结果不计。
舆论普遍认为，国企缺乏、甚至不可能有企业家或企业家精神，并非全无道理。
所以我认为，国企外部董事过半的制度安排，是行政化思维主导下的一种防守型的监管模式，是缺乏理论创新和实践勇气的一种无可奈何的选择，而并非积极的、最优的监管模式。
更多的认知阐述，在几年前的一篇文章中已经表达过了。有兴趣的读者可以参阅《外部董事过半，国企谁负总责？》，在此不再赘述。
我知道大家对业已取得的制度建设“成就”难以割舍（我就不用沾沾自喜一词了）。我更知道，这些“成就”的来之不易，轻易触碰不得。
在我阐述具体创新建议之前，允许我向为此“成就”付出心血的前辈致敬。
为了做强做优做大国资国企，为了巩固伟大而崇高的社会主义事业的经济根基，我们必须转守为攻！
二
我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“国家出资公司董事会内部董事占多数。建立以内部董事（经理层）为主、外部董事（股东代表）为辅的进取型董事会，培育决策与执行相衔接、权力与责任相统一、利益与风险相匹配的治理架构和权责机制。”
我提出改为内部董事占多数的建议，并非要回到“一放就乱、乱了再收”的死循环中。我的前提条件是，必须满足此前论述过的几项制度创新：一是由人大常委会向国企派驻全民监事；二是对国企经理层实行市场化选聘、市场化评价和市场化激励；三是国企董事长改为股东全权代表身份的外部董事。
上面这三项制度创新，开新篇系列有专门的解读。今天这一篇已经是系列之二十二了。看不懂又不愿回看的，那就算了。
我这里又提出一个国企公司治理的新概念——进取型董事会。
在我看来，现在的外部董事过半的董事会，属于典型的保守型董事会。
保守型（或称防守型）董事会，适用于私人控股的公众（上市）公司。独立董事的主要作用，就是针对有显性实际控制人的少数大股东自利行为，或者是针对无显性实际控制人的管理层“内部控制”。独立董事占多数，是为了维护中小投资者权益、确保资本市场良性运转的必要存在。
国有企业最大的问题是市场化活力不足。更进一步说，就是企业的进取心天然地弱于其他市场化主体。采用保守型（防守型）的外部董事占多数制度，显然是用错了药方。。
如果能找到更合适的控制手段（上文三条制度建议），那就应该摒弃保守型（防守型）的董事会制度，转而构建进取型的董事会制度，针对国企的老大难问题即市场化进取心不足对症下药。
在公开、科学、可控的监管制度下，将企业经营决策权悉数委托予董事会，且由内部董事占董事会多数。那么，企业能不能经营得好，完全由经理层把控，且没有任何推脱的余地；什么能干、该怎样干、什么不能干，完全由经理层根据市场条件作决定，并对结果负全责；经理层人员完全凭本事、依业绩，决定其职务上下、薪酬高低、人员去留。
这才是“决策与执行相衔接、权力与责任相统一、利益与风险相匹配”。
如此这般，从国企决策的中枢，从受托经营国企的代理人第一层级开始，充分授权与赋能，最大化激发经理层的市场化动能，最大化贴近其他市场化主体的市场化管控模式。
三
内部董事占多数，这个“多数”是多少，人员怎么构成？
外部董事从哪里来，与现在的外部董事制度有什么不同？
这还是有机关的。
我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“国家出资公司董事会原则上按内部董事5人、外部董事4人的标准配置。内部董事为总经理、副总经理（2人）、总法律顾问、总会计师；外部董事为专职董事长、专职外部董事、兼职外部董事（2人）。专职外部董事从其他国家出资公司退休高级管理人员中选任，薪酬由国控公司厘定并支付，对国控公司负责，一对一全职常驻公司。兼职外部董事从相关市场服务机构专业人士中选聘，当事人兼任外部（独立）董事数量按有关规定执行。”
这里的机关是——
其一，内部董事比外部董事只占微弱多数，即5:4格局。这是一种微妙的平衡机制。看似内部董事占多数了，似乎可以在总经理的“统领”下为所欲为了，但只要有一位内部董事持异议，就有可能形成以外部董事为主体的否定多数局面。
其二，如果出现5位内部董事意见高度统一的情况，即使外部董事4票否决，提案还是能得到董事会通过。那又能怎样？不能因为外部董事隔着一层的“感觉不太对”，就轻易否定经理层想干事、敢干事，乃至冒险进取的决心和行动。这是重塑国企市场化灵魂的关键之举。
其三，5位内部董事中，有负责合规性审核的总法律顾问，有负责财务安全审核的总会计师。他们出具的专业意见，本身也要面对具备丰富专业经验的外部董事的核验，同时还要面对专业技术层面的终身追责压力。此外，国企经理层的其他人员，并不由总经理自行选聘，而是由出资人及组织部门考察推荐的，本身也是对总经理的一种牵制。
其四，如果涉及原则性和方向性问题，或者有贪腐自利的合理怀疑，不要忘了，我在此前关于董事长作为股权代表的外部董事职能定位时，给出了赋予其对董事会决策“一票否决权”的建议。另外，还有全民监事这一最大权重的外部监管变量存在，我就不信经理层敢在占微弱多数的情况下乱来。
关于外部董事来源构成，我在仅有的4个席位中做如下安排：专职董事长1人、专职外部董事1人、兼职外部董事2人。
关于专职董事长，已有专门一篇文章阐述了。
关于专职外部董事，我认为1人足够了。但是，我所说的专职外部董事，与现行的做法完全不同。
一是必须全日制、一对一的专职，不能兼任其他国企的专职外部董事。以往的国企监事会主席制度效果不彰，问题就出在一对多、巡视性。要让专职外部董事发挥真正的决策与监督作用，必须全身心投入在一家企业，必须全日制在企业坐班打卡，全天候、全过程参与企业决策与监督。
二是必须具备权威性和专业性，不能等同于其他党政机关干部。我建议专职外部董事从国家出资公司退休高级管理人员中选聘，一来可以发挥其曾在其他经营管理岗位上摸爬滚打数十年所树立的权威性和专业性，二来也是给予优秀的国企领导干部一个长周期、荣誉性的服务平台。
抛开权威性和专业性不说，实行国企与党政机关领导干部分类管理以后，国企领导干部的安排（分流）渠道本来就比较单一，其他的党政机关领导干部就不要再挤占名额了。
关于兼职外部董事，可以沿用现在的做法，从法律、管理、财务、审计、投资等专业服务领域的精英人士中选聘即可，作为对专职董事长和专职外部董事之外的重要辅助力量。
四
构建进取型董事会，除了让内部董事占微弱多数以外，还应该对外部董事的决策（监督）行权理念作出调整。
我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“充分尊重以总经理为首的经理层相对集中统一的价值风险判断和经营决策意向。外部董事重点在股东利益有没有、决策程序对不对、风险控制严不严三方面审核把关，而非在项目好不好、该不该、能不能等方面以制衡的名义影响决策效率。以董事长的一票否决权为公司贯彻落实党和国家的有关战略意图和任务指令、确保国有资本安全、防止内部人控制作兜底保障。由此，建立党委（党组）统领方向、董事会科学决策、经理层承担主责、董事长一票把关、全民监事全程监督，既相互制衡、协调运转，又放管结合、活力十足的中国特色现代国有企业公司治理体系。”
现在的外部董事参与决策，似乎是将自己摆在比经理层专业更精通、视野更广阔、经验更丰富的定位之上。国资委在选派外部董事的时候，也刻意强调外部董事对董事会决策的“补充”作用。
我认为这样的角色定位是有问题的。
由于赋予了这样的“补充”作用的职能，导致外部董事忽略了自身的“外部”标签属性，介入到经理层“内部”的角色之中，从外部监督制衡，变成了内部风险共担。
通俗地说，就是入戏太深。
由于客观条件所限，外部董事对决策事项的研究时间并不充分，对决策事项之于企业的现实需求并不清晰，对决策事项之于企业的风险收益比并不关切，必然在决策事项的鸡毛蒜皮、旁枝末节处纠缠不清，鸡蛋里面挑骨头。这反而成为拖累企业决策效率和适度冒险精神的重大障碍。
所以我坚持突出外部董事的外部属性，重点关注决策事项在“股东利益有没有、决策程序对不对、风险控制严不严”三个主要方面的表达，而非承担经营责任的经理层所要关注的“好不好、该不该、能不能”。
只要没有明显而直接的损害股东利益行为，只要程序合规合理、论证充分可信、风险防范到位，内部董事认识统一、精神饱满、摩拳擦掌要大干一场，即使面对某种程度的市场不确定性，外部董事也不应该加以阻拦。
否则的话，还是我上面重复过的那句判断——如此这般地将就下去，错不到哪儿去。但是，想让国企真正焕发市场化活力，真正按市场化机制运营，大概率很难。
（作者系广东省国有资本研究会会长、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“全民监事”微信公众号）
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