地方债务沉疴：一场由制度缺陷与激励扭曲共谋的“盛宴”国家审计署最新报告如利剑出鞘，无情刺穿了地方债务华丽外袍下的千疮百孔：养老金被挪作“续命钱”、涉农贷款沦为“提款机”、慈善捐款竟成“高利贷”——地方财政的脆弱性与道德底线的失守令人窒息。审计长侯凯直言：“决不允许在民生保障上打折扣，决不允许把政府公信力当做个人政绩的抵押品。”当农民身份证成为地方债务的“通行证”，当慈善机构的印章沦为城投票据的“担保函”，公共治理的根基已被蛀蚀至千疮百孔。冰冻三尺非一日之寒。这场旷日持久的债务危机，绝非简单的管理不善，而是一场深植于中国特定发展阶段、制度设计与激励机制中的结构性共谋。《中国巨债》作者刘海影一针见血地指出其核心特征：“扭曲的资金成本，广泛的监管套利，对软预算单位的信用兜底，三者结合出一个债务快速扩张的怪异体系。” 审计报告中的荒诞场景，正是这一“怪异体系”运行至崩溃边缘的必然产物。一、锦标赛式晋升机制下的“投资饥渴症”1、“唯GDP论”的晋升密码。地方官员的政绩考核长期高度依赖经济增长速度（GDP）、固定资产投资、招商引资规模等量化指标，形成“晋升锦标赛”。上马大型项目（如工业园区、新城开发、交通枢纽）是拉动以上指标的速效药。2、短期政绩与长期债务的割裂。官员任期有限，其利益最大化在于任期内实现显著可视化的政绩。举债投资的大楼、园区在几年内拔地而起，既是其政治资本的“硬通货”，也能在表面上提振地方经济数据。至于项目长远效益、偿债压力，则往往是继任者甚至更远的责任。山东临沂兰山区强行垫资建设高校分校区致工程烂尾，福建晋江不惜向慈善总会“化缘”，正是这种“只问耕耘（建设）、不问收获（回报与偿债）”逻辑的极端体现。晋升激励的扭曲，从根本上驱策着地方政府不计成本、不问风险的“投资冲动”。二、分税制困局、土地财政依赖与融资“铁三角”的成型（一）财权上收，事权下沉的失衡1994年分税制改革重新划分了中央与地方的财源分配，中央财政汲取能力显著增强，但教育、医疗、社保、基建等大量事权（支出责任）却层层下压至地方。这一制度安排导致了地方财力与事权的不匹配。（二）增值税的核心矛盾与招商引资竞赛增值税作为主体税种，其征收地与消费地（企业所在地）紧密相关，这使得地方政府必须通过招商引资，吸引企业尤其是大型工业项目落地以扩充税基。由此衍生出激烈的“招商引资大战”——比拼土地出让价格、税收返还政策、基础设施配套等，最终往往演变为地方政府大幅让利，甚至需要额外举债投入配套建设（如“七通一平”）。地方可支配财力并未因GDP增长而同步充实。（三）“土地财政”及其衍生的融资“铁三角”1、一级市场垄断与土地金融化政府垄断土地一级市场（征收、储备、出让），以土地为抵押向银行借款（形成巨额城投债）、通过出让土地使用权获取巨额出让金。实现债务-投资-卖地的循环：出让土地收入→投入基建→提升区域价值→推高地价→再出让土地或更高价值抵押融资 →再投资→……。而土地，由生产要素异化为地方财政、金融债务扩张的核心载体。当房地产景气下行（如2022年以来），土地出让收入锐减，这个循环便难以为继，城投平台债务风险（如晋江平台、临沂项目）集中暴露，甚至连养老金、涉农贷款（报告揭示的挪用案）都被迫拆借填补窟窿。2、“债务-投资-卖地”循环的变异与融资扭曲（1）扭曲的资金成本。地方政府融资平台（城投公司）凭借“软预算约束单位”的身份，即使投资回报率低下（如报告揭示的烂尾校区、低效工业园），甚至项目本身虚假（审计揭露虚假化债），其融资成本却常低于同级别、更具市场效率的民营企业。这种成本扭曲源于市场对政府最终会“信用兜底”的强烈预期——银行、投资者相信“政府不敢让平台破产”。这使得资金（尤其是银行信贷）严重错配，优先流向风险高、效率低但“有政府背书”的项目和平台（如7省银行违规放贷209亿），而非真正有竞争力的市场主体。审计报告中晋江平台能高息（年化12%）面向公众集资，其“底气”正是公众对“政府平台不会倒”的盲目信任，是极端化的资金成本扭曲。（2）监管套利空间。城投平台成为地方政府规避《预算法》等监管、大规模举借“隐性债务”的完美通道。银行明知部分项目存在问题（“四证不全”、包装虚假），但基于对信用兜底的预期和自身业务考核压力（规模优先），选择性地降低风控标准（“双重标准”），甚至主动配合违规操作（审计揭示16省90家中介违规）。融资平台则利用复杂金融工具（如资管计划、私募债）和会计手段（虚假化债23亿）通过规避监管限制，实现债务的“隐匿”和“出表”。广泛的监管套利，使得大量债务在脱离严格监督的“灰色地带”野蛮生长。（3）“只讲回报（政治与经济），不看风险”的体系。在官员晋升激励驱动下（追求短期可视的GDP、政绩工程）和土地财政模式下（依赖土地增值和抵押融资），地方主导的投资只在意“上项目”本身带来的即时“回报”（政绩、土地增值预期、寻租空间），而刻意忽略或掩盖项目的长期偿债能力、市场风险和社会成本（如临沂烂尾校区、被挪用的养老金）。加之信用兜底预期消除了债权人认真评估风险的必要性，监管套利则使风险被成功隐匿和延后暴露。三者结合形成闭环：扭曲的资金成本确保“便宜的钱”源源不断；监管套利绕过监管限制为融资提供便利；信用兜底预期则最终麻痹了风险感知和约束机制。这完美解释了审计报告中的悖论：为何低效无效乃至虚假项目（如虚报涉农项目套取贷款）总能获得融资优先权？为何在风险高企的情况下，债务杠杆仍能持续膨胀？这正是体制催生的“只讲（短期）回报，不看（真实）风险”的信贷资源配置逻辑，是中国过剩产能（如部分重复建设的工业园区）与宏观债务杠杆率飙升的核心体制根源之一。三、融资软约束与监管失灵下的“权力-资本寻租场”（一）“铁三角”滋养的寻租生态：1、城投平台的异化。它不仅是被动工具，在“只讲回报，不看风险”的体制逻辑下，更成为了权力与资本寻求套利的平台。2、寻租链条的盘踞。扭曲的融资体系制造了大量租金机会：银行“定向放水”中的利益输送、中介机构的“包装服务费”、工程项目中的回扣、土地出让环节的操作空间……。审计揭露的高息集资（247亿年化12%资金成本）涉及违规操作、虚假化债（23亿）、银行违规放贷（209亿），无不渗透着利益分肥的痕迹。3、监管失灵的深层次。金融监管者（人行、金监总局）、财政审计部门（财政部、审计署）并非不知问题存在（审计署持续揭丑即是证明），但其监管效力往往受制于地方博弈、部门协调以及更深层的对经济“硬着陆”风险的担忧。对“软预算单位”最终的信用兜底预期（如对“系统性风险”的忌惮），客观上限制了监管采取“断流”“破产”等终极硬手段的决心，形成事实上的“惩戒不足”。这使得监管套利屡禁不止。四、根治沉疴：需制度重构、破局“铁三角”与激励重塑并举审计报告的警钟长鸣，揭示地方债务不可持续已达顶点。前述深层次矛盾如不系统解决，仅靠技术性修补（如债务置换）难以根除病灶：（一）重构政绩考核体系大幅弱化GDP增速、投资规模的权重，将地方债务化解进展、债务风险等级、项目全生命周期绩效、民生投入效果、营商环境实质性改善等纳入关键考核指标，并实行“穿透式”追责（即使已升迁或调离）。（二）深化财税体制改革：1、清晰界定央地事权与支出责任。减少委托地方的事务并明确相应财力保障。2、完善地方税体系。培育稳定可持续的地方主体税种（如与消费或财产相关的）。3、完善转移支付制度。增强一般性转移支付，减少专项转移支付的随意性和“跑部钱进”现象，使财力与事权更加匹配。（三）硬化融资约束，彻底打破“信用兜底”预期和监管套利空间，实现预算硬化1、彻底剥离剥离城投平台政府融资职能，实行市场化转型。清晰切割政府信用与企业信用。建立严格的债务违约处置机制（如破产），让市场真正认识风险。确立“谁家孩子谁抱走”原则，杜绝“大而不能倒”（Too Big to Fail）式隐性担保。2、强化预算硬约束与穿透监管。将所有隐性债务显性化并纳入预算管理。建立统一、穿透式的地方政府债务风险监测预警系统，严控通过复杂金融工具和会计手段进行的“伪化债”、“债务隐匿”。3、矫正资金成本扭曲。深化利率市场化改革，减少对国企、平台的隐形补贴，提升信贷资源配置效率，使资金流向真正符合效率和风险原则的领域。严惩金融机构参与监管套利、放松风险管理的失职行为（引入终身追责）。4、严肃财经纪律与法律责任。对挪用民生资金（养老、涉农等）、违规举债、虚假化债行为依法严惩。对审计发现的银行系统性违规放贷等问题追责到人。（四）遏制“土地财政”依赖推动房产税立法试点扩围、深化集体建设用地入市改革，探索土地增值收益分配新模式，逐步摆脱土地出让金作为地方财政收入主要来源的路径依赖。（五）健全监督与公众参与强化人大、审计、社会舆论对地方政府重大投资决策和债务管理的全程监督，提高政府债务透明度，保障公众知情权和监督权。地方债务的累积是一场深刻的“制度病”。它源于官员晋升锦标赛催生的投资饥渴，植根于分税制后地方财权事权的失衡，扭曲于土地财政的狂欢，并由“扭曲资金成本-监管套利-信用兜底”三位一体的“铁三角”融资体系推至失控边缘。审计报告中养老金被掏空、涉农贷款被截流、慈善金被化缘等极端案例，违规放贷、高息集资、虚假化债的操作，无不以最残酷的方式揭示了这一“只讲（短期）回报，不看（真实）风险”的体系运行逻辑及其最终代价——社会信用根基、财政可持续性和金融稳定性的严重侵蚀。《中国巨债》所言的“怪异体系”，其怪异之处恰在于它能顽强地在效率损失和风险累积中自我强化。唯有以刮骨疗毒的决心，从源头瓦解其赖以存在的扭曲激励机制、破除其赖以生存的财税体制困境、斩断其赖以扩张的融资“铁三角”，方能让中国地方财政摆脱饮鸩止渴的宿命，重归健康、可持续的轨道。这不仅是一次财政金融整顿，更是一场重塑政府与市场边界、重建契约精神与法治原则的深层革命。来源：ABC的小茶馆 微信号
地方债务沉疴：一场由制度缺陷与激励扭曲共谋的“盛宴”
二、分税制困局、土地财政依赖与融资“铁三角”的成型
三、融资软约束与监管失灵下的“权力-资本寻租场”
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