中国全面放开两孩的呼声越来越高,但时机的选择很关键。谈论生育政策调整的话题,我想到了曾经待过的新加坡。新加坡在历史上也曾面临与中国类似的生育政策调整问题,其政策转变调整的经验和教训,值得我们细加研究。
新加坡在60年代建国之初曾出现生育高峰,相关文献显示,高峰时期曾达到平均一名育龄女性生育6个孩子的水平。面对英军撤离后经济失去支撑的困局,新加坡在1966年成立了家庭计划及人口局推动计划生育。起初,新加坡只是鼓励家庭小型化,到1972年还明确提出“两个就够了”的政策,1977年开始提倡晚婚晚育。政府采取了一些待遇区别化的措施,借助经济诱因来推行计生政策,比如,只有生前三个或两个孩子时才享受产假。
新加坡的生育率在1975年降到了2.1的更替生育率水平,提前几年完成了目标。不过,政策调整却并不及时。到了1986年,家庭计划与人口局正式解散,但当时出生率已经低于更替生育率达十年之久。1987年,“两个就够了”的政策被直接改为“三个或更多”。
对于政策调整滞后的原因,新加坡国立大学政策研究院高级研究员叶镁盛接受记者专访时说,这是一个很有争论的话题。在技术层面,由于人口统计数据往往有迟滞,政策制定者要确认生育率的降低是短期的变化还是趋势已经发生根本变化,这需要一些时间。
李光耀后来为当时的政策辩护说,这使得新加坡当时有可能将更多资源投入教育,也减轻了当初的就业压力。不过,他也承认,政府没想到教育水平对于女性生育率有那么大的影响。一直到1983年,1980年的人口普查分析结果出来了,才确认了变化的趋势。
叶镁盛认为,新加坡的“少子化”,主要是由于生活方式改变导致机会成本增加和生育观念改变。女性受教育程度越来越高,结婚生子不再是唯一的选择,婚育年龄也在推迟。
如今,生育率低下是新加坡面临的严重挑战。作为一个城市国家,这种挑战尤其严峻,只能靠大量吸收移民来补充人口。但是,吸收移民的快慢要考虑社会承受度,是个政治话题。学者认为,生育率很低时,可能要花钱鼓励生育,因为孩子将是维持社会持续更替的“公共产品”。
计划生育调整过程中的政策惯性,显然让新加坡吃了亏。叶镁盛说,人们的生育意愿会随着社会经济状况改变而改变,重要的风险之一是当决策者想让人生的时候却没人生。她建议中国进行严密的社会学调查,以确认人们的生育意愿,然后根据现实情况对政策及时调整。至于部门利益的处理,新加坡的家庭计划及人口局在1986年解散之后,部分人回到了卫生部。另一项新加坡做得好的地方则在于,决策始终注意透明度,及时公布政策调整的依据。
有人认为,与新加坡不同,中国有农村可补城市人口生育率的不足。但以笔者的经历,农村人也已经融入经济发展大潮,“少子化”趋势不可逆转,能否补足真是个未知数。
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