李佐军谈中国大势·发展动力（30）李佐军
对中国改革开放以来经济高速增长动因的分析一直是国内外学术界的热门话题。被学者们提得较多的动因有：中国特色社会主义理论和制度、改革开放或制度变革（含渐进改革、边缘改革等）、中国模式（政府主导、投资推动、赶超发展等）、地方政府竞争、比较优势发挥、低人权优势发挥、人口红利释放等。其中，张五常等人提出的“地方政府竞争说”更是在近年来引起了广泛的关注和讨论。
张五常在《中国的经济制度》一书中提出，中国近30多年来的经济高速增长，是由各地方政府（特别是县区一级的政府）的高度竞争带来的，各地方政府通过出售土地、给予税收优惠等手段，竞相招商引资，发展本地经济，推动了中国经济的高速发展。他还以其“佃农理论”对此进行了理论论证：地方政府相当于地主，招商引资来的生产企业相当于农民；地方政府出售土地时的地价相当于固定地租，之后的增值收益相当于分成地租；各县区政府为了使自身收益最大化，展开激烈的竞争，这种竞争提高了土地利用效率等。
毋庸讳言，地方政府竞争确实是中国经济高速增长的重要动力。尽管经过30多年的改革开放，中国的市场化改革已取得了重要进展，但政府主导型经济体制没有发生根本的变化。在“以经济建设为中心”、“发展是硬道理”等方针下，各级政府始终是经济发展的主导力量。由于政企分开改革推进滞后，各级地方政府可以“经营城市”、“经营土地”、“经营国有资产”，于是逐步演变成“经济发展总公司”或“政府企业”，书记相当于董事长，市长相当于总经理，其主要精力放在招商引资、工业发展、开发区建设等经济工作上。由于政府具有强大的资源整合能力，因此各地政府之间的“增长竞赛”就成为各地经济快速发展的重要动因。
政府本乃公共服务组织，何以会出现地方政府之间的竞争？主要有如下三个方面的制度原因：
一是从“财税包干制”到分税制，使地方政府有了竞争的内在动力。分税制实施前的“财税包干制”使地方政府有完成了规定上缴任务后追求自身税收收入最大化的内在激励，于是出现了围绕降低上缴基数、扩大本地留成的激烈竞争。分税制实施后，围绕如何增加地税在各地之间进行着激烈的竞争，由于地税主要来自营业税、企业所得税、增值税、资源税、土地使用税等，因此建开发区、发展工业、开发资源、发展房地产等就成为各地共同的竞争手段。
二是以GDP、工业增加值等为主要内容的考核制度使地方政府有了竞争的外部压力。各级地方政府要接受上级政府的考核，考核的主要指标是GDP、工业增加值、固定资产投资、财政收入等，于是为了获得上级的肯定，为了在各种排行榜上赢得靠前的名次，在各地方政府之间形成了激烈的竞争。
三是对土地和资源的控制使地方政府有了竞争的手段。与西方国家地方政府之间难以形成经济竞争不同，中国地方政府拥有对土地和资源的所有权、控制权和监管权，可以通过竞相出让土地和资源、竞相开展“制度补贴竞赛”等而进行竞争。
必须指出的是，在改革开放前的计划经济时期也存在地方政府之间的竞争。如在“大跃进”时期，各地也存在围绕超英赶美、大炼钢铁、亩产“放卫星”等竞争。
地方政府竞争的主要手段有：一是竞相以各种优惠手段（如减免税收或利税返还、低价供地、低价提供配套服务、给予补贴、减少行政审批程序、给予某些垄断经营权等）开展多种形式的招商引资；二是竞相设立各种形式的开发区或产业园区，将其作为经济竞争的主要平台；三是竞相快速发展对GDP和财政税收贡献较大的工业特别是重化工业；四是竞相大范围征用农村土地，发展房地产，开展“造城运动”；五是竞相大规模进行基础设施建设，大搞“政绩工程”或“形象工程”；六是靠山吃山、靠水吃水，竞相透支开发利用本地资源；七是竞相争取各种帽子和名号，如特区、试验区、示范区、自贸区、城市新区、国家级开发区等。
地方政府竞争是一把“双刃剑”：一方面，它对过去30多年经济的高速增长做出了显著贡献；另一方面，也带来了很多副作用和后遗症，如：地方政府同时作为“裁判员”和“运动员”，不符合现代法治的基本原则，损害了公平竞争的市场秩序；为“设租”、“寻租”提供了空间，滋生权钱交易等腐败现象；许多地方为此搞“地方保护主义”，阻碍了生产要素在不同地区间的自由流动和优化配置，延缓了全国统一市场的形成；许多地方在招商引资中进行恶性竞争，给予外来投资者过多的税收优惠、经营特权等，同时压低本地劳动力价格，损害了当地民众的权益；有的地方为了“亲商”、“富商”等，放纵企业大规模消耗资源、污染环境，损害了当地的长远利益；在“以GDP论英雄”引导下，什么来政绩快就发展什么，造成了严重的重复建设和产能过剩；为了尽可能增加GDP，将主要精力放在发展工业和房地产上，扭曲了产业结构；在“软预算约束”下，过度负债，增加了金融风险等。
地方政府竞争与企业竞争有明显的不同：一是竞争目的不同，地方政府主要为GDP政绩和财政收入而竞争，企业主要为效益和可持续竞争力而竞争；二是竞争手段不同，地方政府可运用政府管理权和控制重要资源的特权开展竞争，企业则主要通过为消费者提供优质产品和服务开展竞争；三是竞争平台不同，地方政府主要利用本地空间进行竞争，企业则利用全球市场舞台进行竞争。
在现代市场经济下，公平的企业竞争是应该鼓励的，但地方政府竞争则应受到一定的约束：首先，地方政府竞争应主要围绕为民众提供公共服务而竞争，对围绕增加政府自身权益的竞争应予以限制；其次，地方政府之间的竞争也应像企业竞争一样符合公平、公开、公正的原则，对依托行政特权而开展的竞争应予以禁止；再次，地方政府竞争应在法治的轨道上进行，要遵循全国统一的竞赛规则。
在中国目前的体制条件下，地方政府竞争仍然是必须依靠的促进经济发展的重要动力，不能因为其有缺点而一竿子打死。我们现在最需要做的是引导地方政府竞争朝着正确的方向前行。
如何引导？以下几个方面值得强调：一是加快政府改革，转变政府职能，坚持政府主要作为公共服务组织的基本方向，按照十八届三中全会决定的要求，明确其主要职责是宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护等，将产业发展、项目建设等职责逐步交给企业和市场。二是改革干部考核制度和考核方式，按照十八届三中全会决定的要求，提高资源消耗、环境损害、生态效益、安全生产、民生福利等方面的考核权重，将“自上而下”与“自下而上”考核方式有机结合起来，增加民众考核干部的机会。三是尽快制定规范地方政府竞争的相关法律法规，使地方政府竞争有统一的规则可以遵循。
（作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）
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